역주조선왕조실록

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분야 유형

병신정식(丙申定式)

서지사항
항목명병신정식(丙申定式)
용어구분전문주석
상위어왕실재정(王室財政)
관련어궁부일체(宮府一體), 궁방전(宮房田), 호조(戶曹), 출세(出稅), 무토면세전(無土免稅田), 도장(導掌), 궁차(宮差)
분야경제
유형법제 정책
자료문의한국학중앙연구원 한국학정보화실


[정의]
1776년에 왕실에서 규정 외로 보유하고 있는 궁방전(宮房田)을 조사하여 호조에 출세(出稅)하게 한 조치.

[개설]
병신정식은 국왕을 비롯한 왕실 구성원에게 지급되던 궁방전의 확대를 막고 국가재정을 확충하기 위한 일환으로 1776년(정조 즉위)에 대대적으로 시행되었다. 정조는 왕실 궁방에서 규정 외로 보유한 면세지를 조사하여 호조의 출세지로 전환시키는 한편, 무토면세전(無土免稅田)에 도장(導掌)이나 궁차(宮差)를 직접 파견하여 세금을 징수하는 방식을 금지하고 수령이 대신 수취하여 지급하는 방식으로 전환시켰다. 병신정식을 통해 2만여 결의 면세결이 호조로 귀속되었으며, 무토면세전에 대한 수취 권한이 수령에게 이관됨으로써 궁방의 사적 토지지배 권한이 크게 제약을 받게 되었다.

[제정 경위 및 목적]
병신정식은 왕실의 사재정 역시 국가의 공적 자원으로 관리되어야 한다는 궁부일체의 이념하에 단행되었다. 정조는 국왕의 내탕에 해당하는 내수사를 비롯하여 왕실 궁방의 토지와 노비공(奴婢貢)을 이정하여 도안을 작성하는 한편, 내수사의 재원을 장용영으로 이전하여 화성 건설 재원으로 활용하는 등 왕실의 사재정 역시 공적 자원으로 활용할 수 있는 여지를 열어놓았다.

[내용]
정조는 즉위하던 해에 곧바로 여러 궁방이 함부로 받은 면세결을 호조로 하여금 조사하여 보고하게 하였다. 정조는 호조의 보고를 들은 후, 세대가 다 된 궁방의 것은 다시 세금을 내게 하고, 온빈(溫嬪)·안빈(安嬪)·명선공주(明善公主)·명혜공주(明惠公主)·영빈(寧嬪)·귀인(貴人)·명빈(䄙嬪)·소의(昭儀)·장귀인(張貴人)에 속한 궁방의 전결은 모두 호조에 귀속시키게 하였다.

또 자손이 있는 것 외의 사판(祠版)은 모두 수진궁(壽進宮)으로 들여오고, 혁파한 궁가(宮家)의 노비와 제택도 호조와 내수사로 하여금 조사하여 보고하도록 하였다. 한편 대빈(大嬪)방에 있어서는 이미 봉상시(奉常寺)에서 때에 맞춰 향사(享祀)하고 있고 또 차지중관(次知中官)이 있으므로 전결을 일체 환수하도록 하였다. 이 밖에 명례궁, 수진궁, 어의궁, 용동궁의 사궁(四宮)을 비롯하여 여러 궁방에서 불법으로 더 받은 것과 1766년(영조 42) 이후에 아직 지급하지 않은 것과 판부(判付) 없이 받아 간 것에 있어서는 모두 조사하여 다시 세를 내도록 하였다[『정조실록』 즉위년 4월 10일].

같은 해 9월에는 도장이나 궁차가 왕실의 세력을 빙자하여 백성들의 전지에 함부로 세를 징수하지 못하도록 하고, 각 궁방의 전지에 대한 결세는 관할 읍에서 곧바로 호조에 바치면 호조에서는 궁방에 나누어 주도록 하였다[『정조실록』 즉위년 9월 1일].

병신정식은 왕실의 사적 재정이 국가의 공적 재원으로 귀속되는 계기가 되었다. 정조는 왕실[宮]과 관부[府]가 하나라는 궁부일체(宮府一體)의 이념에 따라 사적 소유의 성격을 띠는 왕실재정을 개혁하여 국가재정의 공식적인 틀 속에서 운영될 수 있도록 하였다.

[변천]
임진왜란 이후 궐 밖에서 생활하는 왕실 가족들은 정부에서 공식적으로 제공하는 토지 외에 개간과 매득을 통해 토지의 양을 늘려갔다. 이 과정에서 백성들의 전지를 부당하게 침탈하여 세를 거두는 절수 행위가 문제시되었다. 1695년(숙종 21) 을해정식(乙亥定式)은 이러한 왕실 궁가의 토지 사유와 민전 침탈을 제한하는 조치에 다름 아니었다.

왕실의 사적 재정이 늘어나는 것을 견제하는 이러한 조치는 정조대 병신정식으로 이어져 왕실 궁방에서 불법을 점유하고 면세지화한 토지를 호조로 대거 귀속시키는 작업이 진행되었다. 그러나 병신정식의 효과는 당대에 그치는 것이 아니라 19세기 민란을 수습하는 대안으로서도 다시금 환기되었다.

19세기 중반 임술민란을 수습하기 위해 중앙에 삼정이정청(三政釐整廳)을 설치하고 『삼정이정절목(三政釐整節目)』을 반포하였다. 이때 전정(田政)의 모순을 해결하는 대안으로 병신정식이 다시금 거론되었다. 보다 근본적인 개혁을 위해서는 토지조사 사업인 양전을 실시해야 하지만, 현실적으로 이를 시행하기 어려운 상황에서 불법적으로 누락시킨 은결(隱結)과 토지대장에 허위로 작성한 토지인 허결(虛結)을 찾아내는 한편, 정조 즉위년 병신정식에 근거하여 궁방의 면세결로 지정된 토지에 대해서 결당 23두 외에 추가 징수하는 관행을 일절 금지하였다.

[참고문헌]
■ 박준성, 「17·18세기 宮房田의 확대와 所有形態의 변화」, 『韓國史論』11, 서울대학교, 1984.
■ 송양섭, 「임술민란기 부세문제 인식과 三政改革의 방향」, 『韓國史學報』49, 고려사학회, 2012.
■ 송양섭, 「正祖의 왕실재정 개혁과 ‘宮府一體論’」, 『大東文化硏究』76, 성균관대학교 대동문화연구원, 2011.

■ [집필자] 최주희