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[정의]
① (광의) 소금의 생산·운반·판매·소비 등에 관하여 국가가 정한 법규 일반. ② 국가가 시행했던 소금 전매제와 그 위반 행위에 대한 처벌 규정.
[개설]
염법은 본래 중국의 전통적인 소금 전매제를 의미하였다. 우리나라에서 소금 전매제가 시행된 것은 고려말 충선왕대부터 공양왕대까지의 극히 일부 시기에 지나지 않았다. 조선시대에 이르러 염정(鹽政)의 기본 방향은 고려말의 소금 전매제를 포기하는 데 있었다. 즉, 소금의 생산과 판매에 대한 자유를 보장하고, 그 대신 생산된 소금에 대하여 일정액을 세금으로 거두는 것이었다. 조선시대 염법은 균역법의 해세조항으로 최종 귀결되었다.
[제정 경위 및 목적]
우리 역사상 소금 전매제가 본격적으로 시행된 시기는 1390년(충선왕 복위 원년) 3월이었다. 충선왕 개혁 이전의 염법은 국가가 소금 생산자인 염호(鹽戶)에게 염세(鹽稅)를 징수하는 것을 내용으로 하였다. 이렇게 징수한 소금을 개경이나 서경 등지에서 판매하여 얻은 이익을 재정 수입으로 충당하였다. 이 제도는 12세기 이후 토지겸병이 심해지고, 소(所)의 제도가 소멸되면서 함께 폐지되었다. 궁원(宮院)이나 세가(勢家)에서 염분을 빼앗거나 사적으로 설치하고 염세마저 내지 않은 채 이익을 독점하는 경향이 심해졌다. 이로 인하여 국가의 염세 수입은 감소되었고, 국가 재정 역시 곤란을 초래하였다. 이러한 상황에서 충선왕은 국가 재정을 확보하는 한편, 권세가들의 경제적 기반을 약화시켜 왕권을 강화하기 위하여 소금 전매제를 시행했던 것이다.
[내용]
충선왕이 시행한 소금 전매제인 각염제(榷鹽制,)는 생산과 유통 부분을 모두 장악하는 형태로 시행되었다. 우선 생산 부분에서 모든 염분을 국가기관에 소속시키고, 염호들은 생산한 염을 모두 국가에 납부하게 하였다. 납부한 소금을 보관하고 판매하기 위하여 소금 창고를 만들고, 염장관(鹽場官)을 파견하여 관리하였다. 그리고 유통 부분에서도 완전한 독점을 추구하였다. 소금의 개인적인 판매를 엄격히 금지하였고, 국가에서 정한 가격에 따라 소금 창고에서 거래하게 하였다. 군현 사람들에게는 소속 군현의 관사에 소금 값에 해당하는 포(布)를 내고 소금을 받게 하였다. 개경 등에서는 염포(鹽鋪)에서 거래하게 하였다. 다시 말해 생산과 판매 부분 모두를 국가에서 장악하는 소금 전매제를 시행한 것이었다. 이러한 조치를 취한 결과 매년 포 40,000필의 재정 수입을 확보할 수 있었다.
그러나 이 제도는 시행된 지 얼마 안 되서 생산·유통 양 부분에서 큰 난관에 부딪히게 되었다. 이 정책이 원활하게 수행되기 위해서는 무엇보다 수요량을 충당할 수 있는 만큼의 공급량이 확보되는 것이 선결 조건이었다. 그러나 생산 담당자인 염호의 도산이 빈발함에 따라 생산량이 줄어들었다. 그에 따라 포를 관에 바치고도 소금을 받지 못하는 경우가 자주 발생하였고, 백성들의 입장에서는 새로운 형태의 세만 추가된 결과가 되었다. 한편 소금의 수급이 원활하지 않으면 소금의 밀매가 성행하게 마련이었다. 그럼에도 고려말까지는 그 재정 효과 때문에 소금 전매제를 고수하였다.
[변천]
조선을 건국한 뒤에도 염호(鹽戶)에게 소금을 바치게 하고, 그 소금을 민과 무역하는 방식은 변함없이 유지되었다. 그러나 염법은 점차 새로운 방향을 취하였다. 사염의 생산과 교역을 민간에게 허용한 것이었다. 아울러 염간 이외에 권세가나 양반 사대부 등의 염분 소유를 원칙적으로 금지하였다. 한편으로 정부는 고려 이래 소금 생산에 종사해 오던 염호를 공염간(貢鹽干)으로 지정하여 연해에 있는 염장에 소속시켰다. 이제 정역호(定役戶)인 염간은 신역으로서 공염을, 사염간(私鹽干)은 사염세(私鹽稅)만 부담하면 그만이었다. 그들이 물력을 투자하여 설치한 염분에 대한 소유권은 공사간 모두에게 인정되었다. 생산한 소금 역시 공염과 세염을 제외하고는 자유로운 판매가 보장되었다. 이후 염업 발전에 따라 사찰이나 양반·사대부 등이 사사로이 설치한 염분이 증가하였다. 국초 염정(鹽政)의 기본 방향은 이들의 염분 소유를 인정하는 대신 세금을 징수하는 방향으로 수정되었다. 이 원칙은 조선시대 내내 유지되었다. 균역법 해세 조항은 그것의 최종 귀결이었다.
그러나 소금에서 생산되는 이익이 매우 컸고, 그것을 국가 재정으로 활용할 때의 효과를 무시할 수 없었다. 이 때문에 대규모 흉년이나 임진왜란·병자호란 같은 비상시에 정부는 재정 압박을 해결하기 위하여 소금 생산과 판매에 직접 간여하기도 하였다. 세종대에 시행하였던 의염법(義鹽法)이나 임진왜란과 병자호란 시기에 시행되었던 염철사제(鹽鐵使制), 그리고 영조대에 시행되었던 명지도 공염장(公鹽場) 운영 등이 그것이었다. 이들 제도는 엄밀한 의미의 전매제는 아니었다. 이러한 제도를 시행할 때에도 사염(私鹽)의 제조와 판매는 허용하였다. 의염법은 관에서 소유하고 있는 염분의 생산과 판매를 국가가 직접 행하는 방식이었고, 염철사나 공염장은 서산· 태안이나 김해와 같이 특정 지역의 소금 생산과 판매를 국가에서 관장하는 방식이었다. 이러한 제도를 지칭할 때 염법이라고 표현하기도 하였다.