역주조선왕조실록

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분야 유형

송정(松政)

서지사항
항목명송정(松政)
용어구분전문주석
상위어재정(財政)
하위어의송지(宜松地), 의송산(宜松山), 송전(松田)
관련어금송(禁松), 금산(禁山), 봉산(封山), 한양금산(漢陽禁山), 도성사산(都城四山)
분야경제
유형법제 정책
자료문의한국학중앙연구원 한국학정보화실


[정의]
조선시대의 대표적인 산림정책 중 하나로 소나무 관리와 관련된 정책을 일컬음.

[개설]
소나무는 배나 시체를 넣는 관곽(棺槨)을 만들 때뿐 아니라 궁궐을 지을 때도 사용되었기 때문에, 국가에서 중시하였다. 이 때문에 송정은 조선시대 전 기간 동안 국가에서 일관되게 추진하였다. 그 내용은 소나무가 자라는 데 좋은 환경을 가진 특정 산림을 지정하여 보호하고 개인의 이용을 제한하는 것이었다.

[내용]
조선 정부에서 송정의 대상으로 삼은 최초의 산림은 서울 도성 주변의 한양 금산(漢陽禁山)과 외방의 금산(禁山)이었다. 한양 금산은 풍수지리의 영향 하에 도성의 숭엄함과 기맥 보호 등을 위하여 설정되었으며, 외방 금산에 비해 강력한 산림보호정책이 이루어졌다. 그렇기 때문에 조선전기의 금산제도가 후기에는 봉산제도(封山制度)로 바뀌었음에도, 한양 금산은 도성 금산·도성 사산(都城四山)이라는 명칭으로 그대로 유지되었다.

조선전기의 외방 금산은 조선용(造船用) 소나무를 공급하기 위한 의송지(宜松地)의 선정에서부터 비롯되었다. 의송지는 연해 지역의 섬이나 곶 중에서 소나무가 잘 자라는 지역을 선정하였다. 의송지로 정한 산림은 기존에 심어져 있는 소나무의 이용을 금하고 새로 소나무를 심은 다음, 해당 지역의 수령 등에게 잘 보호하게 하였다. 그런데 금산에서는 개인의 이용을 금지하는 범위를 구체적으로 설정하지 않았다. 즉, 금산의 범위는 연해 지역 30리라는 모호한 규정만 있었고, 관리 책임 소재도 분명하지 않았다.

[변천]
조선후기 들어 금산제도는 급격히 붕괴되기 시작하였다. 그것은 전란과 이로 인하여 야기된 사회경제적 변화 때문이었다. 16세기 말에서 17세기 초반까지 전란으로 인하여 산림이 감소되었고, 전란 이후 복구 과정에서도 목재가 남벌되었다. 게다가 산림에 대한 사적 점유의 확대, 산림 소유권의 성장 및 화전(火田)이 널리 성행하였다. 또 금산제 자체의 결함도 붕괴의 중요한 원인이었다. 구체적으로 어느 경계까지 벌채를 금지하는지가 분명하지 않았다. 이로 인하여 연료나 땔감을 구하려고 금산의 목재를 남벌하는 행위가 널리 일어났다.

1675년(숙종 원년)에 시작되어 1684년(숙종 10)까지 금산에 대한 정비가 이루어졌다. 전국적으로 의송산이나 황장산 등이 정해졌고, 그곳은 표식을 세워 봉산(封山)으로 지정되었다. 이렇게 정한 의송산은 장부에 기록하여 중앙에서 관리하였다. 봉산을 지정하여 보호하는 나무는 소나무에 국한되지 않았다. 참나무와 밤나무로까지 확대되었고, 같은 소나무 중에서도 관곽에 사용되는 황장목(금강송)은 특별히 황장봉산으로 지정하여 보호하였다. 다시 말해 조선 정부가 사용하고자 하는 용도와 나무 종류에 따라 산림을 구분하여 보호하였다.

조선시대 송정의 이념은 ‘산림에서 생산되는 목재를 국가와 백성이 공동으로 이용함으로써 왕도정치를 구현’하는 것이었다. 또 송정의 정책 목표는 ‘국가에서 필요로 하는 목재를 원활하게 공급’받는 것이었다. 그런데 조선후기 들어서면서 이념과 목적이 충돌하기 시작하였다. 조선전기는 국가와 백성이 산림에서 얻고자 했던 임산물에 대한 경합이 그리 크지 않았던 반면, 조선후기는 금산이나 능원 등에까지 궁방이나 권세가·일반 백성의 침범이 잦았다. 따라서 산림에 대한 국가의 배타적 이용과 수익의 필요성이 증대되었다. 그 결과 백성의 이용을 배제하는 ‘국용 목재의 지속적 공급’을 정책 목적으로 수립하였다. 그리고 이를 위하여 봉산이라고 하는 국가직속 용도림을 설정하여 소나무 등을 보호하고 육성하는 방식으로 바뀌었다.

국용 목재를 안정적으로 공급하기 위하여 제정된 봉산의 기능은 18세기 중반 이후 점차 축소되기 시작하였다. 결정적인 이유는 대동법의 실시와 함께 국가의 공납체계가 변하였기 때문이다. 국용 목재의 공급을 담당하였던 봉산 등의 산림에서는 굵은 목재를 충당하였을 뿐, 서까래와 같은 일반 규모의 자재는 시장에서 구입하기 시작하였다. 이러한 경향은 19세기 들어 더욱 가속화되었고, 봉산 등에서 국용 목재를 공급하는 기능은 점차 축소되었다.

이와 더불어 조선후기 송정에도 정책이 전환되었다. 산림 이용을 규제하는 형태의 산림관리에서, 필요한 산림을 보호하고 육성하는 산림관리로 바뀐 것이다. 봉산제도를 시행하고 그것이 효과가 있으려면, 국가에서 필요로 하는 소나무를 봉산에서 육성해야 했다. 이를 위해서는 금표 안에서의 화전 경작이나 실화(失火), 도벌(盜伐), 분묘 설치 등을 금지하는 정책과 함께, 우수한 소나무 종자와 묘목을 조성하는 적극적인 자원 조성의 정책도 병행해야 했다. 그러나 안면도처럼 국가가 특히 중요시한 일부 봉산을 제외하고는, 적극적인 자원 조성의 정책보다는 이용을 금지하는 정책이 송정의 중심이 되었다. 이러한 소극적인 산림정책은 큰 효과를 보지 못하였다. 궁방이나 권세가들이 산림을 사점하고 또 국가의 통제력이 약화되고 있는 현실에서 개인의 이용을 억제하는 정책으로는 백성들의 저항과 불법행위를 막아낼 수 없었다. 이 때문에 18세기 말에는 산림자원을 적극 조성하였을 경우 해당 관리의 인사고과에 반영하거나, 신역을 면제하는 등 산림육성을 조장하는 산림관리로 정책이 전환되었다.

[참고문헌]
■ 김대길, 『조선후기 우금 주금 송금 연구』, 경인문화사, 2006.
■ 김선경, 「조선후기 산송과 산림소유권의 실태」, 『동방학지』 77,78,79 합집, 연세대학교 국학연구원, 1993.
■ 배재수, 「조선후기 봉산의 이치 및 기능에 관한 연구」, 『산림경제연구』 3-1, 한국산림경제학회, 1995.
■ 배재수, 「조선후기 송정의 체계와 변천 과정」, 『산림경제연구』 10-2, 한국산림경제학회, 2002.
■ 이숭녕, 「이조송정고」, 『학술원논문집-인문사회과학편』 20, 대한민국학술원, 1981.
■ 최덕수, 박경석, 이욱, 「조선후기 봉산제 성립에 대한 연구」, 『산림경제연구』 5-1, 한국산림경제학회, 1997.

■ [집필자] 이욱