※자료문의 연락처: 한국학중앙연구원 031-730-8765

[정의]
조선후기 왕족의 생활 기반을 제공하고 품위를 유지하기 위해 각 궁방에 지급하던 토지.

[개설]
원래 왕실 가족의 경비로 고려 때에는 궁원전(宮院田)이나 공해전(公廨田)이 지급되었다. 조선초기에는 이것이 왕족에게 사전(賜田)·직전(職田)의 형식으로 지급되었다. 직전으로 대군에게는 225결, 군에게는 180결이 분급되었다. 그런데 1516년(중종 11) 내수사 장리마저 혁파된 이후 왕자나 공주의 경제력은 급격히 감소되었다. 거기에 16세기 중엽인 명종대가 되면 직전제마저 소멸되었다. 이에 따라 자연스럽게 궁방전을 지급해야 할 필요성이 증대되었다. 정부에서는 결혼하는 왕자와 공주의 경제력을 보장하기 위해 절수(折受) 형식으로 다양한 형태의 토지를 분급하기 시작하였다.

궁방전은 임진왜란 이후 급격하게 확대되었다. 임진왜란 이후 많은 토지가 주인이 없거나 묵은 토지가 됨에 따라 정부는 이를 궁방에 절수의 형태로 지급하였다. 또 궁방전에는 대개 면세의 혜택이 주어졌고, 궁방전을 경작하는 백성도 군역에서 면제되었다. 이 때문에 지주가 자신의 땅을 궁방전으로 투탁하여 조세 부담과 관의 각종 침탈에서 벗어나려고 하는 경우가 많았다. 또 궁방전의 관리자들이 개인적인 욕심을 채우기 위해 개인 소유의 땅을 침탈하여 궁방전에 소속시키는 폐단도 많았다. 그 결과 궁방전은 갈수록 늘어났고, 상대적으로 국가에 전세를 내는 토지들은 줄어들게 되었다. 정부에서는 이에 대한 대책을 강구하지 않을 수 없었다. 그 내용은 궁방전에 조세를 부과하는 대신 별도의 재정을 지원하거나 면세결의 규모를 제한하는 것이었다. 하지만 이 조치는 국왕의 소극적인 태도로 실효를 거두지 못했다.

1894년(고종 31) 갑오개혁으로 궁방전의 면세 특권과 무토면세의 수조권이 폐지되었다. 유토면세지도 왕실 소유로 하여 궁내부에 이관되었다. 또 투탁하거나 불법적으로 빼앗은 것이 분명한 토지는 본래의 주인에게 돌려주고, 나머지는 모두 국유지로 편입시켰다.

[내용 및 특징]
1516년(중종 11) 내수사 장리마저 혁파된 이후 왕자나 공주의 경제력은 급격히 축소되었다. 거기에 16세기 중엽인 명종대가 되면 현직 관료와 왕실 구성원에게 토지를 지급해주는 직전제마저 소멸하였다. 이러한 토지제도의 변화는 자연스럽게 궁방전을 지급해야 할 필요성을 야기하였다. 이에 결혼하는 왕자와 공주의 경제력을 보장하기 위해 특정한 토지에 대해 조세를 거둘 수 있는 권리인 절수 방식으로 다양한 형태의 토지를 분급하기 시작하였다.

선조는 임진왜란 중 극심한 재정난 속에서 23인의 왕자와 옹주에게 어전(漁箭)·염분(鹽盆)·시지(柴地) 등을 임시로 변통해 나눠주었고, 이후에는 이것이 선례가 되어 왕실 가족에게 토지를 나누어주게 되면서 궁둔은 더욱 확대되었다. 특히 임진왜란 후에는 유랑하는 농민을 안주시키고, 궁가의 경비를 자급하려는 취지로 궁방에 진황전(陳荒田)을 주어 개간하게 하였다. 이 경우 면적의 제한이 없었으며, 세금 징수액에 대한 제한도 두지 않았다.

궁방전은 궁방 직속 관원인 궁차나 궁방전의 관리 청부인인 도장(導掌)을 파견하여 관리하였다. 궁방전의 소재지에 감관(監官)이나 마름[舍音]을 두어 장토의 제반 실무를 담당하게 하였다. 일부 궁방전은 해당 지역의 지방관이 관리와 수취를 담당하기도 했다. 그런데 이들은 해당 궁방과 왕실의 권력을 배경으로 많은 부정을 저질렀다. 일반 민전을 강제로 빼앗고, 궁방전의 경작자들을 사적으로 처벌하거나 구속을 자행하기도 하였다.

궁방전은 대부분 면세지였기 때문에 궁방전의 확대는 곧 국가 수입의 감축을 의미했다. 게다가 궁방은 황무지의 개간, 매입 및 범법자에게서 몰수한 토지의 분급 등의 합법적인 방법 외에, 이미 주인이 있는 토지를 불법적으로 빼앗아 궁방전을 늘려가는 경우가 많았다. 또 농민들 자신이 피역이나 기타의 편의를 위해 자기 소유의 토지를 궁방에 투탁하는 경우도 적지 않았다. 이 때문에 궁방전의 확대는 국가 재정의 악화를 초래했을 뿐 아니라, 농민들의 파산과 유리를 야기하였다. 또한 궁방전의 구성도 매우 복잡했다. 국가로부터 절수받은 토지, 궁방에서 매입한 토지, 소유권이 아니라 조세를 수취할 권리만 받은 토지 등이 섞여 있었다.

이러한 사정 때문에 궁방전의 폐단을 바로잡기 위해서는 종합적인 대책이 필요했다. 그 방법의 대체는 먼저 궁방전에 과세하고, 대신 정부가 궁방에 별도의 재정을 지원하며, 궁방전의 면세결 규모를 제한하는 것이었다. 그 가시적인 조치는 1663년(현종 4)에 처음 나왔다. 대군과 공주는 400결, 군과 옹주는 250결로 궁방전의 규모를 제한하는 것이었다. 궁방전 문제에 대한 일련의 조치는 1695년(숙종 21) 「을해정식(乙亥定式)」으로 마무리되었다. 그 골자는 궁방에 대한 재정을 지원하여 토지를 매입하도록 하는 급가매득제(給價買得制)와 민전에 대한 민전에 대해 쌀[米] 23두만 거둘 수 있는 권리만을 궁방에 부여하는 민결면세제(民結免稅制)로 이루어졌다. 이러한 조치는 당시 크게 진전되고 있었던 토지의 상품화와 민인들의 토지에 대한 사적 소유권이 크게 신장된 데에 말미암은 것이었다. 「을해정식」 이후에도 궁방전으로 인한 문제는 쉽게 불식되지 않았기 때문에 이에 대한 규제책은 꾸준히 이어졌다.

[변천]
1729년(영조 5)에는 궁방에 대한 출세(出稅) 조치가 단행되고 면세결의 액수가 정해졌다. 1754년(영조 30) 무렵에는 신설 궁방에 대한 대동면세(大同免稅)의 특권도 폐지되었다. 1776년(정조 즉위)에는 대략 3만 결에 달하는 궁방전이 혁파되고 조세를 징수할 수 있는 수조권만을 부여했던 무토(無土)궁방전에 대한 도장 파견이 금지되었다.

18세기 중엽을 전후로 궁방전은 궁방의 소유지로서 복잡한 소유 구조와 지대량을 보이고 있는 유토(有土)와 민유지로서 결당 미(米) 23두를 수취하고 정기적으로 이정(移定)되는 무토(無土)의 두 가지로 분화하였다. 18세기 후반～19세기 초 시점의 궁방전 결수는 대략 3만 3천～3만 7500여 결로 전국 총 실결수의 약 2.5%에 해당했으며, 국가에서 세를 받아들이는 출세실결(出稅實結) 대비 4～5%에 달하는 규모였다.

1894년(고종 31) 갑오개혁으로 궁방전의 면세특권과 무토면세의 수조권이 폐지되었다. 유토면세지도 왕실 소유로 하여 궁내부에 이관시켰으며, 투탁·점탈에 의한 것임을 분명히 알 수 있는 것은 본래의 주인에게 돌리고, 나머지는 모두 국유지로 편입시켰다.

[참고문헌]
■ 김용섭, 『朝鮮後期農業史硏究』, 일조각, 1970.
■ 송양섭, 『조선후기 둔전연구』, 경인문화사, 2006.
■ 이영훈, 『조선후기 사회경제사연구』, 한길사, 1988.
■ 박준성, 「17·18세기 궁방전의 확대와 소유형태의 변화」, 『韓國史論』11, 서울대학교 국사학과, 1984.
■ 조영준, 「19세기 왕실재정의 운영실태와 변화양상」, 서울대학교 박사학위논문, 2008.

■ [집필자] 이욱