※자료문의 연락처: 한국학중앙연구원 031-730-8765

[정의]
조선시대에 농경지 이외의 산·숲·내·못을 지칭하는 말.

[개설]
산·숲·내·못을 의미하는 ‘산림천택은 백성과 함께 더불어 해야 한다는[山林川澤 與民共之]’ 이념에 입각해 공유를 원칙으로 하고 사적인 점유를 금지하였다. 하지만 17세기 이후 궁방·아문·토호 등이 절수(折受)·입안(立案) 등의 방식으로 산림천택을 광범위하게 점유하여 심각한 사회문제와 국가 재정의 감축을 초래했다. 17세기 후반부터 18세기 초에 가시화된 정부의 대책은 오래되거나 규정 외의 절수지를 혁파하고 수세 규정을 정비하는 한편 면세 결수를 제한하는 방식을 주요 골자로 하였다. 1750년(영조 26) 균역법 실시로 궁방의 어염선(魚鹽船) 절수가 상당수 균역청(均役廳)으로 이속되었다. 정조가 즉위한 1776년에도 무토(無土)에 대한 대대적인 출세(出稅) 조치가 단행되고 도장(導掌) 파견을 금지하는 조치가 시행되었다. 하지만 여전히 많은 산림천택은 궁방·아문의 사적인 지배 영역으로 남아 있었다.

[내용 및 특징 및 변천]
산림천택은 산·숲·내·못을 뜻하는 것이지만 조선시대 용례는 농경지와 대응하여 농경지 외의 대지를 포괄하는 의미로 사용되었다. 여기에는 어전(漁箭)·염분(鹽盆)과 같이 단순히 대지가 아니라 대지와 결부된 생산시설까지 포함되었다. 이는 어전·염분과 같은 생산시설이 천택(川澤)·해택(海澤)이라는 대지의 부속물로 취급되고 있음을 의미하였다. 산림천택은 또한 ‘백성과 함께 더불어 해야 하는[山林川澤 與民共之]’ 이념적 지향을 바탕으로 하나로 묶이는 독특한 범주이기도 하였다. 이는 산림천택의 공유를 전제로 한 조선왕조의 제도와 이를 분할하여 사점(私占)하려는 세력 간의 긴장 관계를 반영하는 것이었다.

조선왕조는 국초에 산림천택의 사유화를 금지하였다. 이는 산림천택이 고려말에 권세가들에 의해 광범위하게 사점되어 왔던 현실을 타개하기 위한 것이었다. 권세가들이 전시과(田柴科) 체제의 동요를 배경으로 사적 지주제의 발달 과정에서 농경지는 물론 산림천택까지도 사적 지배 영역으로 편입하고 있는 상황을 문제로 제기한 것이었다. 조선왕조 정부는 산림천택에 대해 과전법(科田法)과 같은 체계적인 제도를 수립하지는 못하였지만 산림천택의 사점(私占)을 금지함과 동시에 국가가 필요로 하는 특수 산림을 설정하고, 산림천택제도에 대응하는 역 체계, 진상·공물제도, 잡역제도 등을 마련하였다. 정부는 산림천택의 공유라는 원칙을 바탕으로 민을 부역 징발하여 생산 활동에 종사시키거나 진상이나 공물의 형태로 생산물을 수취하였다.

산림천택의 사적인 점유가 전개되기 시작하는 16세기를 거쳐 17세기에 접어들면서는 궁방·아문·토호 등이 절수·입안 등의 형식으로 산림천택을 광범위하게 점유하는 행태가 빈번해졌으며, 이로써 국초의 원칙이 무색해졌다. 이렇게 점유된 산림천택에는 면세(免稅)와 면역(免役)의 특권이 부여되어 적지 않은 사회적 물의를 일으켰으며, 국가 재정의 감축을 가져왔다[『현종실록』 4년 4월 16일]. 산림천택에 대한 사적 점유가 심해지자 왕조 정부는 이에 대한 규제책을 실시하지 않을 수 없었다[『현종실록』 4년 11월 2일].

17세기 초부터 취해진 산림천택의 사적 점유를 금단하고 이전에 불법 점유한 것을 조사하여 혁파하는 조치가 이루어졌으나 가시적인 대책이 취해진 것은 17세기 후반에 접어들어서였다. 1672년(현종 13) 임자사목(壬子事目)에서는 궁방·아문·호세가(豪勢家)의 오래된 절수지를 혁파하도록 하고 염분(鹽盆)·어전(魚箭)·선척(船隻)·시장(柴場)·원당(願堂) 등에 대한 절수도 혁파하도록 결정하였다. 이 같은 원칙은 1688년(숙종 14) 다시 한 번 확인되었으며 1695년(숙종 21) 을해정식(乙亥定式)으로 확립되었다. 궁방의 200결 이상의 절수는 혁파하고, 대신 장토를 매입하도록 하였다. 실제로 1708년(숙종 34) 산림천택 중 문제가 되는 절수처를 일제히 조사하여 혁파하도록 하였다.

18세기에 접어들어서는 1717년(숙종 43) 어염선세의 수세 규정을 정비하였고 1720년(숙종 46) 경자양전(庚子量田)을 토대로 소유자가 있는 곳은 민결(民結)로 처리하고 수조안(收租案)의 면세결 외에 과다하게 파악된 토지는 세금을 내도록 조처하였다. 염분과 어전세는 직접 호조가 거두어 각사로 보내는 형태로 점차 변화하였다. 1729년(영조 5)에는 궁방과 관아로 수취하도록 규정하였다. 이후 정조는 즉위하자마자 궁방이 규정 외로 보유하고 있는 절수지에 대해 출세 조치를 취하고, 궁방의 무토(無土)를 반 가까이 혁파하였으며, 도장 파견을 금하였다. 도장 대신 각 읍 수령이 거두어들여 호조에 직접 납입하면 호조가 이를 궁방에 나누어 주는 형태로 바꾸었다. 이는 궁방이 무토에 대한 직접적 지배력을 크게 상실하고 산림천택의 상당 부분이 공적인 재정운영의 틀 속에 편입되었음을 의미하였다. 이러한 조치는 산림천택을 국가의 공적인 수취 체제의 틀 속에 편입시키기 위함이었으나 궁방·아문의 사적인 지배 영역은 여전히 광범위하게 온존함으로써 19세기에 접어들어 그 모순을 드러내기에 이르렀다.

[참고문헌]
■ 김의환, 「17·18세기 염세정책의 변동-균역법 급대재원과 관련하여」, 『조선시대사학보』 6, 1998.
■ 박준성, 「17·18세기 궁방전의 확대와 소유형태의 변화」, 『한국사론』 11, 1984.
■ 송양섭, 「정조의 왕실재정 개혁과 ‘궁부일체’론」, 『대동문화연구』 76, 2011.
■ 송양섭, 「균역법의 실시와 균역청의 재정운영」, 『영조의 국가정책과 정치이념』, 한국학중앙연구원, 2012.
■ 정연식, 「균역법의 시행과 그 의미」, 『한국사』 32 , 국사편찬위원회, 1997.
■ 김선경, 「조선후기 산림천택의 사점에 관한 연구」, 경희대학교 박사학위논문, 1999.
■ 이욱, 「조선후기 어염정책연구」, 고려대학교 박사학위논문, 2002.

■ [집필자] 송양섭