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[정의]
진휼곡을 모집하거나 군량을 조달하기 위하여 시행한 일종의 재정 보전정책.

[개설]
납속은 조선시대 전 시기에 걸쳐 꾸준하게 실시되었다. 재정이 넉넉하지 않았던 조선 정부는 흉년과 기근으로 진휼곡(賑恤穀)이 필요하거나 임진왜란과 같은 큰 전란이 일어났을 때 곡식을 바친 사람에게 포상하는 납속정책을 실시하였다. 부족한 식량과 군량을 모집하기 위해서였다. 이 정책은 공명첩(空名帖)을 팔아 곡식을 모으거나, 부유한 백성에게 곡식을 자진 납부하도록 권장[勸分]하는 등의 방법으로 시행되었다. 또한 조선 정부는 「납속사목(納粟事目)」 등의 시행 세칙을 제정하여 납속자를 모집하는 배경과 방법, 공명첩의 종류와 가격, 납속의 대상 등을 규정하였다. 이에 납속한 사람에게는 그의 신분과 납부량에 따라 관직을 주거나 신분적 속박을 풀어 주었다.

[내용 및 특징]
1. 납속의 실시 목적

1685년(숙종 11)에 영의정 김수항(金壽恒)이 근래 관직을 파는 일이 없는 해가 없다고 말할 정도로 납속은 신분제적 질서가 공고한 조선 사회에서 지속적으로 행하여졌다. 납속정책은 여러 가지 이유로 실시되었다. 우선 여진족의 침입, 임진왜란, 정묘·병자호란과 같은 전란에 따른 군량미 확보를 목적으로 시행되었다. 조선후기에는 자연재해가 자주 일어나고 흉년과 기근이 계속되면서 주로 진휼곡을 확보하기 위해 추진되었다.

또한 화재와 같은 재난이 발생하였을 때 긴급 구제곡을 마련하기 위해서도 실시되었다. 그 외에도 임진왜란 후 각종 궁궐의 재건, 남한·북한산성과 같은 군사 요충지 의 군량미 조성과 산성 부속 건물의 수리비 확보, 국가적 보호를 받는 사찰의 수리와 영건 등을 위한 목적으로 시행되기도 하였다[『현종실록』 13년 9월 29일].

2. 납속의 실시 내용

조선 정부는 백성의 납속을 장려하기 위하여 공명첩의 판매와 부민(富民) 권분(勸分)제도를 실시하였다. 우선 공명첩 판매는 관직 임명장을 발매하여 곡식을 모으는 방식을 말하였다. 공명첩은 각도 감사가 진휼청(賑恤廳)에 신청하고 진휼청·군영대장·4유수(留守) 등이 왕에게 계청하면, 비변사의 논의와 왕의 재가(裁可)를 통해 발매가 결정되었다. 이어서 공명첩의 종류와 수량을 분정(分定)받은 이조(吏曹)와 병조(兵曹)에서 공명첩을 만들어 신청한 관청에 전달하였다. 이때 지방 감사나 군영대장이 이조·병조에 직접 신청하면 처벌되었다.

납속자를 모집하기 위하여 지방에 보내진 공명첩의 경우에는, 다시 지방 감사 등에 의해 각 군현별로 재분배되고, 지방 수령에 의해 각 고을별로 나뉘어 판매되었다. 임진왜란과 같은 전란기에는 모속관(募粟官) 등이 파견되어 이름을 비워 두었다가 응모하는 자가 있으면 즉시 이름을 써 주기도 하였다[『선조실록』 25년 11월 2일].

납속으로 모아진 것은 쌀·피곡(皮穀)·콩·좁쌀과 같은 곡식류가 주종을 이루지만, 시대 상황에 따라서 목면·인삼·포목·농우(農牛)·말(馬)·은전(銀錢)·연철(鉛鐵)·목재·화살 등과 같이 다양한 물품이 포함되기도 하였다. 납속한 사람에게는 각종 「납속사목」, 「부민권분논상별단(富民勸分論賞別單)」 등의 규정에 따라 영직(影職)이나 실직(實職)을 부여하거나, 면천(免賤), 면역(免役), 허통(許通), 면강(免講), 면향(免鄕) 등의 첩지를 주어 신분적 속박을 풀어 주었다[『현종실록』 12년 2월 6일].

공명첩은 진휼이 시행되는 지역을 중심으로 판매되었지만, 사려는 사람의 수가 많지 않으면, 다른 도나 군현으로 옮겨 판매되는 경우도 적지 않았다. 물론 모두 매각되지 않는 경우에는 다시 진휼청이나 이조·병조로 환수되어 확인 절차를 거친 후 세초(洗草)되거나 소각되었다.

납속을 위한 공명첩 판매에는 폐단도 따랐다. 전란과 흉년으로 곡식의 모집이 어려울 경우 공명첩을 억지로 주고 곡식을 받아 내는 일이 자주 발생하였다. 이에 정부는 공명첩 발급량을 조절하거나 감진어사(監賑御史) 등을 파견하여 납속자를 모집하는 과정을 감독하기도 하였다[『숙종실록』 31년 10월 12일].

공명첩 판매를 통한 납속자 모집이 다수의 백성에게 폐해를 끼치자 납속정책의 방향도 점차 전환되었다. 즉 소수의 부민(富民)을 권유하여 많은 양의 곡식을 얻는 권분(勸分)에 주목한 것이다. 권분은 재해를 맞아 국가 재정으로 진휼을 베푸는 공진(公賑)이 어려운 때, 다소 여유가 있는 백성이 스스로 기민에게 곡식을 나누어 주도록 권하는 것을 말하였다[『숙종실록』 24년 1월 13일]. 권분을 통한 납속에는 지방관이 부민을 찾아가 의연금(義捐金)을 납부하도록 권하는 경우 외에도 사재를 털어 재해민을 돕는 경우, 빈민을 대신하여 환곡 이자를 납부하는 경우, 스스로 준비한 곡식으로 종자곡을 나누어 주는 경우도 있었다. 특히 관의 권분을 기다리지 않고 스스로 곡식이나 돈을 내어 기민을 구제하는 경우에는 특별히 우대하였다.

그러나 권분을 시행할 때 지방관이 억지로 곡식을 납부하게 하는 늑분(勒分)도 많았다. 이 때문에 진휼을 시작할 때나 감진어사를 파견할 때 늘 금령(禁令)이 내려지기도 하였다. 하지만 만성적인 재정 부족이라는 구조적 모순과 수령의 고과(考課)가 오로지 진휼 시 선진(善賑)에 두고 있었기에 이러한 폐단은 쉽게 없어지지 않았다.

3. 납속자에 대한 대우

곡식을 바친 납속자에 대해서는 법제를 통해 공식적인 포상이 이루어졌다. 『대전통편』에서는 기근이 든 백성을 개인의 재산으로 진휼하여 구제한 자나 개인의 곡식)을 내어 관의 진휼을 도운 자의 경우에 곡식의 양에 따라 포상하도록 하였다. 각 도에서 진휼곡을 자진하여 바친 원납인(願納人)에 대해 50석(石) 이상이면 정부 단위에서 포상하고 50석 이하이면 본도에서 시상하도록 하는 원칙이 세워졌다. 또한 「부민권분논상별단」과 같이 별단과 절목을 통해 보다 구체적인 보상책이 제시되기도 하였다[『영조실록』 8년 7월 5일].

그리고 각종 포상은 납속자의 신분과 납속량에 의해 결정되었다. 양반이나 상민을 가리지 않고 납속으로 정직(正職)·가설(加設)실직·노직(老職)·추증직(追贈職)에 임명하되 납속량에 따라 품직의 높낮이를 달리하였다. 또한 납속자의 신분에 따라 서얼에게는 서얼의 신분적 제약에서 벗어날 수 있는 허통, 향리에게는 향리의 역(役)을 면제해 주는 면향, 군보(軍保)에게는 역(役)을 면제해 주는 면역, 천민에게는 양민이 되게 하는 면천, 죄인에게는 죄를 사면해 주는 면죄를 납속의 조건으로 제시하였다. 또한 정부는 납속한 사람이 사족인 경우 5품 이하의 낭계(郞階)직에 임용하는 낭계첩(朗階帖)을, 납속한 승려에게는 승려의 최고 지위인 승통(僧統)에 임명하는 승통정·승가선 등의 첩지를 주기도 하였다. 숙종대 이후부터는 진휼 시 각 도에서 가장 납속을 많이 한 사람이나, 여러 차례에 걸쳐 납속하여 1,000석 이상의 곡식을 납부한 사람에게는 수령·참봉·변장(邊將)·오위장(五衛將) 등의 관직을 제수하여 임용하기도 하였다.

4. 납속의 성과

납속의 성과는 경제적·사회적 측면에서 찾을 수 있다. 우선 납속의 재정적 성과는 납속자를 모집한 시기의 상황에 따라 큰 차이가 있었다. 전란이나 흉년이 극심한 시기와 지역, 거듭된 납속자 모집으로 가난한 백성이나 부유한 백성 모두가 곤궁해진 상황에서는 성과를 거두기가 어려웠다. 그러나 나라의 저축이 고갈된 상황에서 공명첩을 팔아 마련한 공명첩가곡(空名帖價穀)과 부유한 백성이 자원하여 납부한 부민원납곡(富民願納穀)은 전란 때나 흉년에 군량과 진휼곡을 마련하는 가장 요긴한 재정 보전책이었다. 1752년(영조 28) 영의정 김재로(金在魯)는 흉년에 민간의 부유한 자가 많게는 1,000석, 적게는 수백 석의 곡식을 사사로이 기증하여 한 면(面), 한 리(里)를 진휼케 하니 나라의 곡식을 소비하지 않고도 백성을 살릴 수 있다고 하였다. 여기에서도 납속정책의 성과를 가늠할 수 있다.

[변천]
납속정책은 조선후기의 사회를 변화시키는 역할을 하였다. 곡식을 납부한 사람에게 신분 변동의 동력을 제공하여 공고한 신분제의 경계선을 약화시켰다. 결국 납속은 당시 경제력으로 신분 지위를 높일 수 있었던 사람들, 부민의 수탈 구조에서 벗어나지 못한 사람들, 양자 모두에게 있어 사회 변동을 일으키는 동력이 되었다.

[참고문헌]
■ 『승정원일기(承政院日記)』
■ 『비변사등록(備邊司謄錄)』
■ 『일성록(日省錄)』
■ 『대전회통(大典會通)』
■ 박용숙, 「조선 왕조의 납속보관고(納粟補官考)」, 『(부산대학교)논문집』, 1975.
■ 서한교, 「17·8세기 납속책의 실시와 그 성과」, 『역사교육논집』 15, 1990.
■ 문수홍, 「조선시대 납속제에 관한 연구」, 성균관대학교 박사학위논문, 1986.
■ 서한교, 「조선 후기 납속 제도의 운영과 납속인의 실태」, 경북대학교 박사학위논문, 1995.

■ [집필자] 서한교