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[정의]
국가에서 재물을 받고 명목상의 관직을 부여하기 위해 발급한 이름이 비어 있는 임명장.

[개설]
공명첩은 부족한 국가 재정을 보충하기 위하여 곡식·은(銀)·말[馬] 등의 재물을 내는 사람에게 발급해 주었던 명예 관직 사령장이다. 조선 정부는 곡식 등을 내는 사람의 신분과 납부량에 따라 각종 공명(空名) 교지(敎旨)를 발급하였다. 공명첩은 이조(吏曹)와 병조(兵曹)에서 발행하였는데 직첩을 신청한 중앙과 지방행정 기관, 또는 곡식을 모집하는 관료들에게 배부되어 판매되었다. 임진왜란을 계기로 납속정책(納粟政策)이 전면 확대 시행되면서 공명첩은 남발되었고, 이는 신분제의 변동을 가져오는 한 원인이 되었다.

[내용 및 특징]
1. 공명첩 판매의 배경

조선은 15세기에 확립되었던 경국대전(經國大典) 체제가 점차 붕괴되어 16세기에 접어들면 국가 재정 정책에서 그 위약성이 드러나게 되었다. 조세 수입에 비하여 재정 지출이 많아지면서 비축해 둔 곡식은 감소되어 갔으며, 큰 전란과 영건(營建) 사업·권설아문(權設衙門)의 증가, 빈번한 자연재해 등으로 만성적인 재정 부족 현상을 겪게 되었다. 임진왜란과 병자호란 이후 수세(收稅) 체계의 정비를 통하여 재정 수입의 증대와 조세 부담의 균등화를 꾀하고자 하였지만, 전란의 후유증으로 중앙 정부나 지방의 재정 상황은 곧바로 나아지지 않았다.

정상적인 수세로는 전란과 기근 같은 긴급한 재정 수요를 감당하지 못하게 되자, 조선 정부는 부유한 백성[富民]의 의연(義捐)을 권장하는 납속정책을 실시하고 공명첩을 판매하여 재정 지출을 보충하고자 하였다.

이처럼 조선후기 사회에서 공명첩 판매는 경제적으로 성장하는 부유한 백성에게 관직을 팔아 그들을 지배 체제 내부로 흡수함으로써 재정 보충과 체제 안정을 꾀하는 정책이었다. 납속자 입장에서는 공명첩의 구입을 통하여 하급 신분으로서 감수해야 했던 수탈적인 국역(國役) 부담에서 벗어나거나 상층 신분으로 사회적 지위를 높여 나갈 수 있었다. 이러한 상보적인 이유로 국가의 재정을 보충하고 진휼정책의 한 방편으로서 공명첩의 판매는 조선후기 내내 지속적으로 이루어졌다.

2. 공명첩의 발급과 판매 경로

공명첩의 발급과 판매는 우선 납속정책을 실시하기 위한 시행 세칙을 담은 사목(事目)의 제정에서부터 시작되었다. 사목의 제정은 비변사(備邊司)·진휼청(賑恤廳)·영건도감(營建都監)·호조(戶曹) 등과 같은 재정 지출이 필요한 관청을 중심으로 추진되었다. 1593년(선조 26)의 「납속사목(納粟事目)」, 1641년(인조 19)의 「금주군전납마사목(錦州軍前納馬事目)」, 1660년(현종 1) 무렵과 1690년(숙종 16)의 각종「모속별단(募粟別單)」 모속 등이 대표적이다. 이러한 사목에는 납속자를 모집하는 방법과 함께 판매될 공명첩의 종류와 가격, 판매 방법 등이 포함되었다.

왕의 허가로 사목 제정이 끝나면, 이조와 병조는 어보(御寶)를 찍은 첩문을 발행하여 신청한 관청이나 혹은 명을 받고 내려가는 어사들에게 전달하였다. 이후 각 도와 군현에 넘겨진 공명첩은 지방 수령에 의해 판매되거나, 지방의 진휼 상황을 왕에게 보고하는 필진장계(畢賑狀啓), 고을 수령의 권유로 진휼에 참여한 부민을 논상하는 부민권분인논상장계(富民勸分人論賞狀啓)에 따라 흉년 때 개인의 곡식으로 진휼한 원납사진인(願納私賑人)에게 지급되었다. 또 공명첩은 조도어사(調度御史), 감진어사(監賑御史), 모속관(募粟官) 등이 판매하기도 하였다. 그 과정에서 강제로 판매하는[勒賣] 등의 각종 부정 사례가 발생하기도 하였다.

[변천]
1. 공명첩의 종류와 추이

공명첩은 수요자인 납속자의 신분과 처지에 맞게 다양하게 만들어져 판매되었다. 1596년(선조 29)의 경우를 보면 봉사, 참봉, 훈도, 노직, 금군, 금군가첩, 승인도첩, 증직, 면천, 허통, 면역 등의 공명첩이 발행되었다. 광해군대에 이르면 부인공명첩(夫人空名帖)도 판매되었다. 1660년대에는 노직첩, 서얼허통첩(庶孼許通帖), 추증첩(追贈帖), 가설실직첩(加設實職帖), 액외교생면강첩(額外校生免講帖), 보충대첩(補充隊帖), 승인통정첩(僧人通政帖) 등의 공명첩이 발매되었다[『숙종실록』 16년 11월 10일].

한편, 공명첩의 가격은 직첩의 종류와 납속자의 신분에 따라 정해졌다. 1660년(현종 1)의 경우를 보면, 60세 이상이 구입할 수 있었던 노직첩은 연령과 구입 횟수에 따라 최소 쌀 3석(石)에서 최대 쌀 25석까지 가격이 정해져 있었다. 추증첩의 경우도 직위에 따라 최하 5석인 종7품의 직장(直長)부터 최고 25석인 종2품의 지사(知事)까지 다양하였다. 그러나 사목에 정해진 가격도 시대 변화나 사안의 긴급성에 따라 변동이 심하였는데, 대체로 후대로 갈수록 하락하는 경향을 보였다.

공명첩 판매 현황을 보면 1690년(숙종 16)의 경우지만, 노직통정첩과 노직가선첩이 가장 많이 판매되었고, 가설첨지첩(加設僉知帖)과 보충대첩이 뒤를 이었다. 이는 노직첩이 다른 공명첩에 비하여 가격이 싸다는 이유 때문인데, 싼 가격으로 공명첩을 구입하려는 납속자의 생각과 일반 백성을 대상으로 좀 더 많은 공명첩을 판매하고자 하는 정부의 의도가 서로 맞아떨어진 결과였다. 가설첨지첩의 경우 정관(正官)과 똑같이 사은(謝恩)과 봉증(封贈)이 있었기 때문에 선호도가 높았다. 이 때문에 후대로 갈수록 판매되는 공명첩의 종류도 노직첩과 일부 가설실직첩 중심으로 단순화되는 경향을 보였다.

2. 공명첩 판매의 성과

공명첩 판매의 성과는 시대적 상황과 밀접한 관계가 있다. 대체적으로 공명첩을 판매하게 된 이유는 전란이나 기근에 따른 긴급하고도 절실한 군량 확보나 진휼곡(賑恤穀) 마련 등에 있었다. 이 때문에 공명첩을 판매하는 시기는 대체로 관민(官民) 모두가 어려운 시기였다. 따라서 공명첩 판매가 부진하고 재정적 성과를 내지 못하는 경우도 허다하였다. 강매(强賣)라는 수단까지 성행하게 되었던 것도 이런 이유 때문이었다.

그럼에도 공명첩 판매가 끊어지지 않았던 것은 정부가 그 효용성을 인정하였기 때문이었다. 1690년(숙종 16) 8월의 경우 정부는 전국 8도에 2만 장의 공명첩을 발매하였는데, 5도와 개성부에서 2개월 동안 1만 254장의 공명첩을 팔아 4만 3,965석 정도의 곡식을 모았다. 따라서 공명첩은 비록 시기와 지역에 따라 편차가 많다고 하더라도 요긴한 재정 보전책으로의 기능을 하였다.

한편, 공명첩을 판매하는 과정에서 문제점도 많았다. 모속관의 부정과 강제적인 판매도 문제였지만, 당시 정부 관료에 의해 제기된 가장 큰 논란거리는 신분제·관료제의 혼란을 우려하는 목소리였다[『선조수정실록』 25년 12월 1일]. 이것은 역으로 공명첩 구입자가 일차적으로 면천(免賤)과 면역(免役)을 도모하고 나아가 양반 신분으로 관직을 얻어 실질적인 신분 변화와 향촌 사회에서의 영향력을 꾀할 수 있었음을 의미하였다.

[참고문헌]
■ 『승정원일기(承政院日記)』
■ 『비변사등록(備邊司謄錄)』
■ 고석규, 『19세기 조선의 향촌 사회 연구: 지배와 저항의 구조』, 서울대학교 출판부, 1998.
■ 문용식, 『조선 후기 진정(賑政)과 환곡 운영』, 경인문화사, 2001.
■ 서한교, 「19세기 진휼 정책과 납속 제도의 추이」, 『역사교육논집』 26, 2001.
■ 문수홍, 「조선시대 납속제에 관한 연구」, 성균관대학교 박사학위논문, 1986.
■ 서한교, 「조선 후기 납속 제도의 운영과 납속인의 실태」, 경북대학교 박사학위논문, 1995.

■ [집필자] 서한교