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[정의]
공물을 부과하는 전결 외에 별도의 결수를 확보하여 각 군현의 운영에 필요한 잡다한 비용을 마련하는 것.

[개설]
‘제역’이라는 말 자체는 역을 제외시킨다는 뜻이었다. 하지만 이것은 어떤 민호(民戶)가 원래 져야 하는 역에서 제외되는 대신에 다른 부담을 전담하는 것을 뜻하였다. 그러므로 제역은 단순히 역에서 면제되는 것을 뜻하지는 않는다. 제역은 군현 안에서 각각의 민호가 져야 할 부담의 형평성을 고려한 조치였다.

[내용 및 특징]
조선시대의 공물(貢物) 분정은 거의 건국 초기부터 토지를 기준으로 삼았다. 초기에는 민호별 토지 소유량에 따라 등급을 나누어 공물을 분정하였지만, 이것은 곧 역민식(役民式)에 의한 전결(田結) 단위별 분정 방식으로 변화하였다. 역민식은 8결 윤회분정(輪回分定) 방식을 의미하며, 8결 윤회분정이란 경작지를 8결 단위로 묶어 1부(夫)라 하고, 부 단위로 돌아가며 공물을 마련하는 방식을 뜻하였다. 이 방식은 이전 호등제에 비하면 한결 발전된 내용이었지만, 역시 많은 문제를 내포하였다. 그 결과 각 군현에서 자연스럽게 제역의 방식이 병행될 수밖에 없었다.

사실상 조선전기에 공물의 수취는 8결 윤회분정의 방식과 제역의 방식이 이원적으로 운영되었다. 중앙에 바쳐야 할 공물과 진상·방물(方物)은 대개 전자의 방법으로 마련되었고, 각 군현 자체의 잡다한 수요는 주로 후자의 방법으로 마련되었다. 법적으로는 전자가 조선전기 공물 분정 방식을 대표했지만, 실제적으로는 제역 역시 중요한 공물 조달 방식이었다.

백성들 입장에서는 8결 윤회분정과 제역의 2가지 방식 중 후자가 훨씬 부담이 덜하였다. 8결 윤회분정은 공물 수취가 부정기적이고 할당되는 양도 불규칙하였지만 제역의 방식은 적어도 그러한 문제를 최소화하였기 때문이다. 때문에 드물기는 하였지만, 군현 안의 모든 공물을 제역 방식으로 거두는 곳들도 자연적으로 생겨났다. 이런 곳들은 적어도 역민식이 발표된 시기나 그 이전부터 존재하였다. 나아가 중앙정부 안에서조차 이 방식을 확대하자는 요구가 있었다. 토지 1결당 무조건 1두씩의 쌀을 거두어 공물을 대신하자는 대동제역(大同除役)에 대한 요구가 바로 그것이었다. 하지만 임진왜란 이전까지 이 방식이 뚜렷이 확산되었던 것처럼 보이지는 않는다.

제역은 처음에 진상과 같은 중앙 수요에 응하기 위해서 실시되었던 것으로 보인다. 진상은 지방 수령의 입장에서는 개인적으로도 특히 중요한 의미가 있었다. 더구나 진상품의 경우는 일반 공물보다도 더욱 높은 품질이 요구되는 경우가 많았다. 이런 물품을 마련하기는 쉽지 않았기 때문에 각 군현에서는 중앙 수요에 대비하기 위해서 이를 전담하는 제역 전결(除役田結)을 설정하였다.

시간이 지날수록 제역은 각 군현 내부 수요를 충당하는 목적으로도 사용되었다. 대동법이 성립된 이후에조차 제역이 완전히 없어지지 않았다. 그것은 대동법으로 지방 재정이 새롭게 마련되기는 하였지만, 역시 충분하지는 못하였기 때문이다. 이런 상황을 고려한다면 대동법 이전의 상황을 짐작할 수 있다. 이렇게 각 군현의 부족한 재정이 수령의 자율적 혹은 자의적인 수취를 정당화해 주었다. 그 물질적 기반이 바로 관중제역(官中除役)이었다.

제역이 중앙에 바치는 물품 이외에도 각 군현 자체의 수요를 위해서 마련되었다는 점에서 제역과 관중제역은 구분되었다. 말 그대로 관중제역은 제역 일반 중에서도 관 자체의 수요를 위해서 마련되었던 것을 뜻하였다. 시간이 흐르면서 제역의 대부분은 관중제역의 형태로 이루어진 듯하다. 그리고 관중제역전(官中除役田)은 경작 가능한 토지를 토지대장에 기록하지 않고 숨기거나 누락시킨 은루결(隱漏結)로 충당되었다.

관중제역전을 만드는 일은 수령의 개인적 판단에 의하여 이루어졌다. 요역과 공납의 운영이 각 군현에서 거의 전적으로 수령의 자율권에 속하였듯이 제역에 관한 사항 역시 마찬가지였다. 그리고 자연히 이것은 일찍부터 공물에 대한 무리한 수취로 이어졌다. 제역이 많아지면 자연스럽게 중앙정부가 파악하는 전결이 줄어들 수밖에 없었다. 이러한 위험에도 불구하고 중앙정부가 각 군현의 운영비를 충분히 지급하지 못하는 한, 관중제역전의 존재는 불가피하였다. 이것은 ‘인리 제역(人吏除役)’의 경우에서 잘 나타났다. 인리제역이란 인리, 즉 서리가 가진 제역 전결이 아니라 서리가 활동하는 데 들어가는 비용을 조달하는 전결을 말하였다. 대개 ‘○○제역’이라고 말할 때, ‘○○’는 제역 전결에서 조달된 물자의 사용 목적을 말하였다. 인리제역은 서리의 사사로운 용도가 아니라 지방관청의 경비로 쓰였다.

[변천]
제역은 조선시대 어떤 특정 시기에 존재하였던 관행이 아니라, 사실상 전 시기에 걸쳐서 존재하였던 것으로 짐작된다. 이미 태종대부터 제역의 관행이 나타났고, 이것은 중앙정부도 허용하는 사항이었다. 비록 대동법의 시행 규정인 대동사목도 제역을 금하였지만, 대동법이 거의 전국적으로 확산되었던 17세기 말까지도 그 존재가 확인되었다.

대동법이 실시되면서 제역에 대하여 규제를 하였지만 지방 재정에 대한 고려가 매우 미흡한 상태에서 지방 차원의 잡역은 여전히 제역의 방식으로 충당되는 경우가 많았다. 백성의 입장에서도 특정 관수품을 부담하고 다른 역을 면제받을 수 있었기 때문에 이를 마다할 이유가 없었다. 제역은 지역에 따라 결(結)이나 호(戶) 단위로 운영되었고, 관(官)은 물론 민간 관련 기관·기구의 재정 운영에도 광범위하게 채택되었다. 제역을 운영하는 과정에서도 여러 가지 문제가 불거졌지만 지방 재정에 대한 별도의 조치가 어려웠던 정부는 이를 사실상 묵인할 수밖에 없는 형편이었다.

한편 균역법(均役法) 실시를 계기로 제역은 더욱 확산되는 모습을 보였다. 군포를 2필에서 1필로 줄이는 균역법의 시행으로 각 관아에 부족해진 재원을 균역청에서 지급해 주는 정책[給代]은 철저히 중앙 재정 중심으로 이루어졌다. 이 때문에 재정난에 봉착한 지방의 관아는 별도의 재원을 확보할 수 있는 유력한 수단으로 제역의 방식을 활용하였다. 특히 주로 결 단위로 부과되던 지방 잡역에 대한 규제가 가해지자 이제는 마을이나 민호를 대상으로 잡역을 부과하는 경향이 두드러졌다. 이같이 18세기 중엽 이후 제역이나 이와 유사한 형태의 각종 수취 방식은 지방 재정을 확보할 수 있는 중요한 수단으로 광범위하게 채택되었다.

[참고문헌]
■ 이정철, 『대동법: 조선 최고의 개혁: 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다』, 역사비평사, 2010.
■ 송양섭, 「조선 후기 지방 재정과 계방의 출현: 제역 및 제역촌과 관련하여」, 『역사와 담론』 59, 2011.
■ 이정철, 「조선시대 공물 분정 방식의 변화와 대동의 어의(語義)」, 『한국사학보』 34, 2009.

■ [집필자] 박도식