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[정의]
군현에서 현물로 거두어들이던 공물을 쌀이나 포목으로 거두고 이를 사주인 등에게 지급하여 공물을 마련하던 방식.

[개설]
현물 공납제 하에서는 공물(貢物)의 종류와 양을 군현을 단위로 배정하였다. 각 군현의 수령은 부과된 공물을 8결(結) 단위의 민호(民戶)에게 윤회분정(輪回分定)하였다. 즉, 토지를 8결씩 묶고 공물 지급 명령이 내려올 때면, 8결 단위에 속한 민호에게 돌아가며 공물을 마련도록 하였다. 이것은 다양한 불균등을 낳았다. 우선 각 군현에 대한 공물의 부과가 각 군현의 경작지 결수에 비례하지 않았기 때문에, 군현마다 단위 전결(田結)당 공물 부담은 군현에 따라 몹시 불균등하였다. 또한 각 군현 안에서도 일부 전결은 공물 부담에서 제외되었다. 심지어는 공물을 부담하도록 편제된 전결 안에서도 그 부담은 고르지 않았다. 국가가 요구하는 공물의 종류와 양이 때에 따라 달랐기 때문에 돌아가며 공물을 마련하다 보면 경우에 따라 8결 단위로 묶인 특정 민호가 큰 부담을 져야 했다.

이런 문제 때문에 각 군현은 자체적으로 대책을 마련하지 않을 수 없었다. 그 대체적인 방향은 1년 치 공물가(貢物價)를 예측하여 가능하면 고르게 전결에 따라 나누는 것이었다. 이것을 사대동이라 하였다.

[내용 및 특징]
조선전기에 공물을 비롯한 요역(徭役)·군역(軍役) 등의 수취는 국가가 직접 민호(民戶)에 부과한 것이 아니라 군현을 단위로 하였다. 그러나 이렇게 군현을 단위로 하여 공물이나 역을 부과하였다 하더라도, 그 최종적인 부담은 민호가 졌다.

공물은 각 민호에 일률적으로 배정한 것이 아니라 민호의 등급에 따라 정하였다. 군현에서 각 민호에 공물을 배정하는 원칙은 호등제(戶等制)에 준한다는 규정이 마련되어 있었지만, 개별 민호에 공물을 어떻게 배정할 것인가의 구체적 규정은 존재하지 않았다. 그런데 공물에는 여러 가지 잡다한 종류가 있었기 때문에 설사 민호의 대소에 따라 공물을 배정한다 하더라도 균일한 기준을 세운다는 것은 곤란하였을 것이다. 이러한 호등제의 문제점을 해결하기 위하여 시행한 것이 ‘8결작공제(結作貢制)’였다. 이 제도는 토지를 8결 단위로 묶고 그 안에서 차례로 돌아가면서 배정받은 공물을 납부하는 방식이었다.

그러나 이러한 윤회분정(輪回分定)에는 여러 부작용이 뒤따랐다. 1년에 여러 차례 군현에 부과되는 공물의 값이 똑같기는 어려웠다. 즉, 공물에 따라 그 부담이 가볍거나 무거웠다. 이렇다 보니 자기 차례에 무거운 부담을 져야 하는 사람으로서는 그 부담이 공평하지 않다고 생각할 수밖에 없었다. 또 돌아가는 순번이 차례로 돌아가지 않는 경우도 많았다. 부과된 공물이 다른 차례에 비해 상대적으로 무거우면 자기 순번에서 빠지고 다음 순번으로 건너뛰기도 하였다. 이 경우에는 물론 당사자가 그럴 만한 능력이 있어야 했다. 무엇보다 가장 큰 문제는 윤회분정 방식에서는 각 군현이 1년 동안 내야 할 공물가의 총액을 사전에 정할 수 없었다는 점이다. 이런 상황에서 수취 과정 중에 공물을 거두어들이는 사람이 자행하는 자의성을 막는 것은 불가능하였다. 백성들은 자기들이 얼마나 내야 하는지도 모른 채, 관아의 서리(胥吏)들이 달라는 대로 바칠 수밖에 없었다. 대동(大同)은 이런 문제점에 대한 각 군현 차원에서의 자구책이었다.

선조대에는 공물 문제의 해결책을 제시하는 의견이 많았다. 예를 들어 정철(鄭澈), 유성룡(柳成龍) 등의 제안이 그것이다. 1580년(선조 13) 강원도관찰사로 부임한 정철은 사대동의 운영 방식을 환자[還上]의 운영 방식과 관련시켰다. 즉, 사대동의 운영을 별도로 할 것이 아니라 이미 백성들에게 익숙한 환자 운영 방식을 통해 그 일부로 처리할 것을 지시하였다. 유성룡 역시 원칙적으로 정철과 같은 생각을 가지고 있었다. 다만 유성룡은 사대동이 각 군현보다 더 넓은 범위에서 체계적으로 이루어져야 한다고 말하였다.

사대동은 임진왜란 이후 전국으로 확산되었다. 조정에서도 그러한 사실을 알고 있었다. 조정은 사대동을 금지하지 않았다. 각 군현 안에서 어떤 방식으로 공물을 수취할 것인가는 어디까지나 각 군현 수령의 권한에 속하는 문제였기 때문이다.

한편 각 군현에 배정한 공물은 그 지역에서 나는 작물을 공물로 내도록 하는 임토작공(任土作貢)에 따라 징수하는 것을 원칙으로 하였다. 하지만 실제로는 그 지역에 전혀 생산되지 않는 불산공물(不産貢物)이나 그 지역에서 마련하기 어려운 난비지물(難備之物) 등을 배정하기도 하였다. 그 지역에서 생산되는 것으로만 거둘 경우, 다양한 물품을 생산하는 지역은 다른 지역에 비해 많은 공물을 자주 바칠 가능성이 있었기 때문이다. 불산공물이나 난비지물을 배정받으면 다른 방법을 통해 구해야만 했고 이 때문에 공물 수취는 원래부터 방납(防納)의 소지가 있었다.

그런데 당시는 공물 대납(代納)이 공인되지 않은 상태였기 때문에 그 군현에서 구하기 어려운 물품을 공물로 납부하기 위해서는 쌀과 포(布)를 이용해 직접 구입해야 했다. 당시 쌀과 포는 화폐의 기능을 했기 때문에 쌀과 포를 가지고 공물 상품이 구비된 산지에 가서 직접 이를 구입하든지, 아니면 시장에서 구입하여 납부해야만 하였다.

공물을 사기 위하여 쌀·포를 거두는 형태는 이미 세종 이후부터 일반화되고 있었다. 가령 『조선왕조실록』을 보면, “외방 각 군현의 공물이 참으로 토산물이 아닌 경우 농민들은 모두 쌀을 가지고 사다가 상납한다.” 하거나, 혹은 “여러 읍의 민호에 배정한 자리[席]를 백성이 스스로 준비할 수 없어서 쌀·포를 거두어 안동에 가서 사서 납부한다.” 하였다. 이이(李珥)나 유성룡에 따르면, 선조대에 와서는 배정받은 공물을 직접 현물로 납부하는 현물납은 찾아보기 어려웠다. 각 군현에서 공물을 현물이 아닌 그 값에 해당되는 쌀로 바꾸어 내는 것은 이미 일반적인 일이었다. 이와 같이 공물을 쌀로 대신 납부하는 방식인 공물작미(貢物作米)는 중앙정부가 규정한 공물의 수취 형태로서의 쌀을 뜻하였다. 즉, 중앙정부가 현물이 아닌 쌀을 공물 수취 수단의 최종적 형태로 받아들이겠다는 결정을 뜻하였다.

공물을 현물로 바치던 것이 언제부터 공물가·역가(役價)로 바뀌었는지는 분명하지 않다. 하지만 선조대에 이르면 백성들은 현실적으로 현물을 준비할 수 없었고, 대부분 공물가 형태로 납부하고 있었다. 이것은 조정에서도 이미 파악한 사항이었다. 그럼에도 불구하고 법적 규정은 현물납을 고집하였다. 당시에는 방납의 폐단이 심하여 방납자를 거치지 않은 공물은 품질이 나쁘다고 하면서 도로 물리치는 점퇴(點退)가 성행하였다. 이를 이용하여 방납자는 높은 방납가를 요구하였는데, 국가의 현물납 고집은 높은 방납가와 점퇴를 유지하게 할 뿐이었다.

일시적으로 현물납을 포기하고 쌀로 대신 내는 것을 허용하기 시작한 것은 임진왜란 발발부터였다. 군량을 마련하기 위해서 다른 방법이 없었던 것이다. 이미 민간에서는 쌀·포 형태로 공물을 거두고 있었다. 그렇지만 조정에서 이를 공식적으로 인정한 것은 매우 중요한 의미를 가졌다. 그것은 공물의 최종적 납부 수단에 대해서 점퇴가 불가능하게 되었다는 것을 뜻하기 때문이다. 현실적으로 공물의 품질 여부와 관계없이, 현물납은 납부할 때의 품질을 납부자가 책임져야 했기에 높은 방납가를 피할 수 없었다.

사대동은 각 군현에서 수령의 자율적 권한으로 확산되었다. 달리 말하면 사대동은 국법에 의하거나 중앙정부의 정책으로 추진된 것이 아니었다. 사대동이 향촌에서 자율적으로 퍼져 나갔던 것에 비해, 공물작미는 중앙정부의 차원에서 진행되었던 공물 수취 관행의 변화였다.

[변천]
임진왜란 이후 선조대에 공물작미는 1592년(선조 25), 1594년(선조 27), 1607년(선조 40)에 세 차례 이어졌다. 1592년의 공물작미는 단지 납부 형태를 쌀로 바꾼다는 의미만을 가졌다. 1594년 공물작미는 여기서 한 걸음 더 나아가 결당 균일한 공물가를 정하였다. 『조선왕조실록』에서는 공물작미의 이러한 측면을 강조해서 공물 변통의 논의가 여기서 시작되었다고 말하고 있다. 하지만 이것은 곧바로 혁파되고 말았다. 마지막으로 1607년의 공물작미는 전라도·충청도에서 납부하는 제사용의 진상을 제외하고 공물을 모두 쌀로 내게 하는 내용이었다. 이것은 길게 이어져서 대동법으로 흡수되었다.

[참고문헌]
■ 김덕진, 『조선 후기 경제사 연구』, 선인, 2002.
■ 박도식, 『조선 전기 공납제 연구』, 혜안, 2011.
■ 이정철, 『대동법: 조선 최고의 개혁: 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다』, 역사비평사, 2010.
■ 고석규, 「16·17세기 공납제 개혁의 방향」, 『한국사론』 12, 1985.
■ 김덕진, 「16~17세기의 사대동에 대한 일고찰」, 『전남사학』 10, 1996.
■ 이정철, 「대동법을 통해서 본 조선시대 공공성 관념과 현실」, 『역사비평』 94, 2011.

■ [집필자] 박도식