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[정의]
토지를 ‘정(井)’ 자로 나누어 가운데 토지를 공전으로, 나머지는 사전으로 삼은 제도.

[개설]
정전제는 은나라와 주나라에서 시행되었다고 전해지는 토지제도로서, 토지의 균등한 분배와 1/10세를 포괄하는 제도였다. 실제 그 시행 여부나 시행 시기 등에 대해서는 현재 학자들 사이에서 이견이 분분하나, 조선시대 유학자들의 정전제에 대한 사고는 주자의 설을 따른 것이었다. 토지를 우물 정(井) 자로 구분하여 가운데 토지는 공동으로 경작해서 소출을 세금에 충당하고, 나머지 8구역은 각각의 경작자에게 분배하여 생활의 기반이 되도록 하였다. 각 경작지의 규모는 은나라는 70묘(畝), 주나라는 100묘였다. 이러한 정전제는 비록 다시 시행하기 어려운 제도로 인식되었으나, 토지의 균등한 분배와 1/10의 세금 부과 내용은 조선시대에도 유효한 것으로 인식되었다.

[내용 및 특징]
조선시대 유학자들이 이해한 정전제를 가장 체계적으로 서술하고 있는 것은 주자가 주석한 『맹자집주』였다. 『맹자집주』 「등문공장구(滕文公章句)」 상(上)편에서 맹자는 등나라 문공에게 치국의 방법으로써 하·은·주 때 백성의 산업을 다스리던 법과 수취의 제도를 설명하였다. 하나라에서는 50묘에 공법(貢法)을 썼고, 은나라에서는 70묘에 조법(助法)을 썼으며, 주나라는 100묘에 철법(撤法)을 썼으니 실제는 모두 1/10이라고 설명하였다. 이에 대하여 주자가 주석을 붙여 하·은·주 삼대의 토지제도와 수취제도에 대해 개설하였다.

주자의 설명에 따르면, 하나라에서는 1부(夫)에게 50묘씩을 나누어 주고, 그 1/10을 걷는 공법을 시행하였다. 그러나 공법은 매해 생산량에 비례하여 1/10을 걷는 것이 아니라, 몇 년간의 수확을 평균 내어 그 1/10을 걷는 것으로서, 흉년이 들 경우 백성들에게 큰 피해가 갈 수 있었다. 이 때문에 하나라의 공법은 바람직하지 못한 세법으로 여겼다.

정전의 제도가 처음 시행된 것은 은나라였다. 630묘의 토지를 정(井) 자로 구분하여 9구역으로 만드니, 한 구역은 70묘였다. 이 중 가운데의 70묘는 공전이 되고, 나머지 8구역은 여덟 집에 나누어 주었다. 가운데 공전은 여덟 집이 함께 경작하여 그 소출을 세금으로 바치게 하고, 각 사전에는 따로 세금을 부과하지 않았다. 이러한 형태의 조세를 조법이라 부르며, 세율은 1/9이 되었다.

그런데 주자는 자료가 부족하여 은나라 조법을 자세히 확인하기는 어려우나, 은나라의 경우도 주나라와 비슷한 형태로 조법이 운영되었을 것으로 추측하였다. 즉, 공전 70묘 중에서 14묘는 여덟 집의 여막을 지을 터로 나누어 주었으니, 한 집당 1.75묘를 나누어 주는 셈이었다. 이를 빼면 공전은 총 56묘인데, 이를 여덟 집이(8가호가) 나누어 경작하면 한 집당 공전의 경작 넓이는 7묘였다. 경작자 사전의 70묘와 공전 7묘를 합치면 총 77묘를 경작하는 셈이고, 이 중 7묘의 소출을 세금으로 내면 실제 세율은 1/11이 되었다. 이것이 주자가 주나라의 정전제를 근거로 추측한 은나라의 정전제였다.

주나라의 제도 역시 은나라와 비슷한 형태였다. 우선 900묘의 땅을 정(井) 자로 9개로 구분하였으므로 각 구역은 100묘였다. 공전의 경우 100묘 중에서 20묘는 각 집의 여막 터로 나누어 주어서 실제 경작 면적은 80묘였다. 이 경우 한 경작자는 본인 사전 100묘와 공전 10묘를 경작하며, 그중 10묘의 소출을 세금으로 바치니 세율은 1/11이었다.

결국 정전제는 토지를 분배하고, 여기서 세금을 수취하는 내용을 포괄하는 것이었다. 토지의 분급량으로 대략 계산하면 국가는 1/9의 세금을 수취하는셈이 되었다. 반면, 경작자의 입장에서 공전 내의 여막 터를 빼고 계산하면 실제 수취량은 1/11이 되었다. 이는 세금의 중도로 인식하던 1/10 수취와 근접한 세율이었다.

한편, 조법은 굳이 분류하자면 노동지세와 같은 성격의 세금이었다. 다시 말하면 경작자들이 자신의 토지에서의 소출이 아니라 공전을 경작하여 그 소출을 전부 세금으로 충당하는 형태였던 것이다. 이러한 형태로 인하여 주자는 이러한 조법을 철법이라고 명칭하기도 하였는데, 철은 통한다는 뜻으로 공전을 여덟 집이(8가호가) 힘을 합쳐 경작하는 뜻을 취한 명칭이었다. 따라서 조법과 철법이란 용어는 실상 같은 것을 지칭하는 것으로 파악할 수 있다.

[변천]
조선의 성리학자들은 정전제를 가장 균등하게 토지를 배분하고 세금을 거두는 이상적인 세법으로 인식하였지만, 그 제도를 복원시키는 것은 현실적으로 어렵다는 점에 공감하고 있었다. 다만 당시 지식인들이 정전제에 주목한 것은 바로 토지의 균등 분배와 1/10이라는 세금 수취에 있었다. 따라서 권신들에 의한 토지 집중과 세금의 폐단에 대해 언급할 때 항상 정전제를 언급하며 그 대책을 개진하곤 하였다. 세종대 공법의 도입, 중종대 한전제(限田制)에 대한 논의, 17세기 지속된 대동법(大同法) 시행 여부에 대한 논의 등에서 항상 기준이 되는 것은 균등한 토지 분배와 1/10 수취의 정전제였다. 이러한 인식은 이후 실학자라고 분류되는 지식인들에게까지 이어져 이들이 구상한 국가 개혁안에서도 정전제는 이상적인 경제 개혁안의 모델로 거론되었다.

[참고문헌]
■ 『반계수록(磻溪隧錄)』
■ 『목민심서(牧民心書)』
■ 『맹자집주(孟子集註)』
■ 이정철, 『대동법: 조선 최고의 개혁: 백성은 먹는 것을 하늘로 삼는다』, 역사비평사, 2010.
■ 이세영, 「주자의 『맹자집주』에 보이는 ‘정전제’의 성격」, 『역사문화연구』 32, 2009.

■ [집필자] 강제훈