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[정의]
조선시대 육조(六曹)의 장관인 정2품 관직.

[개설]
조선 건국 직후에 고려시대 말의 육조 제도를 계승하여 육조의 장관으로 정3품 전서(典書)를 둔 데서 비롯되었다. 그 뒤 1405년(태종 5)에 태종이 왕권 강화책의 일환으로 육조를 중심으로 국정을 운영하기 위하여 육조를 정책 및 서정(庶政) 기관으로 삼고, 동시에 전서를 혁파하고 그 대신 정2품 판서(判書)를 장관으로 두어 육조를 정2품 아문으로 승격시키면서 정립되어 조선시대 말까지 운영되었다.

판서는 참판(參判)·참의의 보좌를 받고 낭관인 정랑·좌랑을 지휘하면서 조(曹)의 운영을 총관하였다. 또 육조가 의정부 및 비변사의 지휘를 받으면서 혹은 독자적으로 정무를 나누어 수행하며 국정 운영에 큰 영향을 미쳤으므로, 육조의 장관인 판서 역시 국정 전반에 영향력을 행사하였다. 더욱이 조정의 중대사는 참판 이상이 참여한 재상 회의에서 논의·결정되었고, 판서를 비롯한 소수의 당상관이 제조(提調)·지사(知事) 등을 겸대하면서 다수의 관서와 각종 도감(都監)을 지휘하였으므로 그 영향력은 더욱 클 수밖에 없었다. 특히 조선후기에는 의정부를 대신하여 국정을 총괄한 비변사의 제조를 겸대하면서 국정 운영을 주도하였다.

이처럼 판서의 역할과 기능이 중요하였기 때문에, 정2품 관직에 있는 사람이나 참판 중에서 재주와 식견을 갖춘 명망 있는 인물이 제수되었다. 그에 따라 판서는 정1품이나 의정·찬성으로 승직하기 위해 역임하는 요직으로 인식되면서, 같은 품계의 관직 가운데서 가장 우월한 지위를 누렸다.

[기능과 관직 지위]
판서는 참판 이하의 관원을 지휘하면서 소속된 조의 정무를 주관하였다. 조의 장관으로서 참판·참의의 보좌를 받아 정랑·좌랑이 담당한 조와 속사(屬司)의 업무를 최종적으로 결정하였고, 참판 이하가 처결한 여러 공무에 대하여 책임을 졌다. 판서는 조를 대표하여, 왕이 의정을 비롯한 중신들과 국정을 논의하는 상참(常參)·차대(次對)·소견(召見) 등에 고정적으로 참여하여 조의 업무를 보고하고 왕에게 직접 명령을 받았으며, 제반 정책과 국정 운영에 대한 의견을 개진하여 결정에 영향을 끼치는 등 장관으로서의 지위를 확립하고 권한을 행사하였다. 그뿐 아니라 참판·참의와 더불어 정랑과 좌랑의 근무 성적을 평가[褒貶]하였고, 제조가 있는 속아문의 경우 참판·참의·제조와 함께, 그렇지 않은 경우 참판·참의와 함께 속아문의 관원을 포폄하였다.

한편 판서는 소수의 당상관을 중심으로 국정이 운영됨에 따라 실시된 제조제(提調制)에 근거하여, 여러 군소 관서의 제조를 겸대하면서 그 관서의 정사를 지휘하고 당하관 이하 관원의 포폄을 주관하였다. 또 수시로 관각(館閣) 대제학(大提學)·오위도총부(五衛都摠府) 도총관(都摠管)·성균관(成均館) 지사·의금부(義禁府) 지사를 겸임하였으며, 시급한 현안을 집중적으로 처리하기 위해 설치된 각종 도감·소(所)·색(色)·청(廳) 등의 제조도 겸대하였다. 때로는 정조사(正朝使)·도체찰사(都體察使)·진휼사(賑恤使) 등으로 파견되어 그에 부여된 일을 수행하기도 하였다. 특히 조선후기에는 공조 판서를 제외하고는, 의정부를 대신하여 군사와 행정에 관한 중대사를 총관한 비변사의 제조를 항상 겸하여[例兼] 비변사의 운영을 주도하면서 국정 전반에 큰 영향력을 발휘하였다.

판서는 이처럼 육조의 장관으로서 국정 운영에서 차지하는 역할과 비중이 컸기 때문에 육경(六卿)·정경(正卿) 등으로 불리면서 의정과 더불어 조선시대를 대표하는 핵심적인 관직이 되었다. 그에 따라 가문이 훌륭하고 재식(才識)과 명망이 뛰어난 인물이 제수되었는데, 조선초기에는 정2품 지중추부사(知中樞府事) 등이 체직되면서 또는 종2품 참판이 승직되면서 제수되었다가 정2품 우참찬(右參贊) 등으로 체직되었다. 조선중기에는 좌·우참찬 등이 체직되면서 혹은 참판이 승직되면서 제수되었다가, 종1품 찬성(贊成)으로 승직되거나 참찬으로 체직되었다. 조선후기에는 국정을 총관한 비변사의 제조를 겸대함에 따라 참찬을 비롯한 여타 관직을 압도하면서 정2품 관직 가운데서 가장 우월한 지위를 누렸고, 찬성과 더불어 정1품이나 의정에 제수되기 위해서 반드시 거쳐야 하는 관직이 되었다. 그중에서도 각각 문관과 무관의 인사를 담당한 이조 판서와 병조 판서의 지위가 가장 높았는데, 특히 이조 판서는 총재(冢宰)라 불리면서 판서의 수좌(首座)로 인식되었는데, 이 때문에 현직 이조 판서는 호조나 병조 판서 등에 제수할 수 없었다. 판서를 역임한 뒤에는 대부분 종1품 이상의 관직에까지 진출하였다. 반면에 산림·소택(沼澤)·공장(工匠)·건축·야금(冶金) 등을 담당한 공조의 판서는 지위가 가장 낮았다.

[변천]
조선 건국 직후인 1392년(태조 1)에 관제를 새로 정할 때, 고려말의 제도를 계승하여 이조·병조·호조·형조·예조·공조에 장관직으로 정3품 전서 각 2명을 둔 데서 비롯되었다. 그 뒤 1405년(태종 5) 1월에는 태종이 왕권을 강화하기 위하여 육조를 정2품 아문으로 승격시켜 정책 및 서정 기관으로 삼았는데, 그와 동시에 전서를 혁파하고 새로이 정2품 판서 각 1명을 두어 장관으로 삼으면서 정립되었다. 이 관제가 『경국대전(經國大典)』에 법제화되어 조선시대 말까지 계승되다가, 1894년(고종 31) 갑오개혁에 수반된 근대적 관제 개혁에 따라 육조가 내무(內務)·외무(外務)·탁지(度支)·군무(軍務)·법무(法務)·학무(學務)·공무(公務)·농상(農商)의 8아문(衙門)으로 개편될 때 칙임관(勅任官)의 대신(大臣)으로 개칭·계승되면서 소멸되었다.

[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 『속대전(續大典)』
■ 『대전회통(大典會通)』
■ 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
■ 반윤홍, 『조선시대 비변사 연구』, 경인문화사, 2003.
■ 한충희, 『조선초기 육조와 통치체계』, 계명대학교출판부, 1998.
■ 한충희, 『조선초기 정치제도와 정치』, 계명대학교출판부, 2006.
■ 한충희, 「조선전기(태조~선조 24년)의 권력구조연구 - 의정부·육조·승정원을 중심으로」, 『국사관논총』 30, 1991.
■ 한충희, 「조선중기 의정부당상관연구」, 『한국학논집』 41, 2010.

■ [집필자] 한충희