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[정의]
특별한 용도로 지정되어 특정 기관이나 개인에게 전조를 납부하는 위전을 제외한, 일반적으로 국가에 전조를 납부하도록 설정된 모든 토지.
[개설]
조선초의 재정은 각사위전제(各司位田制) 방식으로 운영되었다. 이는 각 관서별로 전세를 거둘 수 있는 위전이 지급되어 이 위전에서 거둔 생산물로 관서의 재원을 마련하는 방식이었다. 그러나 1445년(세종 27) 국용전제(國用田制)의 시행이 결정되면서 각 관서별로 설정되어 있던 위전을 국용전(國用田)으로 일괄 통합하였다. 이에 따라 개인이 수조하는 과전(科田), 각 지방관아의 특별한 목적에 따라 설정된 토지 및 특정한 역(役)을 지는 이들에게 분급된 토지 이외에는 모두 국용전에 편입되었다[『세종실록』 27년 7월 13일].
국용전의 시행은 중요한 결과를 가져왔다. 각 관서별로 수조권(收租權)을 행사하던 토지를 일원화하여 수세(收稅)의 공정함을 꾀할 수 있었고, 호조(戶曹)에 의한 계획적 재정 운영도 가능해졌다. 국용전제를 시행하기 위해서는 각 관서별로 1년 경비 등을 확립할 필요가 생겼다. 이에 대한 조사 작업이 착수되었는데, 세종 말년부터 추진되어 세조대 완성된 횡간(橫看)이 바로 그러한 목적에서 작성되었다[『세종실록』 10년 5월 1일].
이처럼 국용전의 시행은 수취의 균일화와 재정 운영의 효율화라는 측면에서 보건대, 이전 시기에 비해 진일보한 제도였다고 할 수 있다.
[제정 경위 및 목적]
각사위전제 아래에서의 재정 운영은 몇 가지 문제점이 있었다. 풍년과 흉년에 따라 각 관서의 재원이 일정하지 못하다는 단점이 있었고, 또 호조에서 각 관서의 재정 현황을 일괄하여 파악하기에도 어려운 측면이 있었다. 그렇기 때문에 1445년(세종 27) 대대적인 전제개혁을 단행하면서 특정한 용도의 토지 분급을 규정하고 그 외의 토지는 모두 국용전으로 통합하여 운영하도록 하였다(『세종실록』 27년 7월 13일). 이에 따라 각 관서는 1년의 경비를 추산하여 호조로부터 재정을 지급받았다.
[내용]
국용전에는 중앙 각 관서의 위전들과 국가 재정 운영에서 가장 큰 비중을 차지하는 광흥창(廣興倉)·풍저창(豊儲倉)의 위전, 그리고 이들 외의 대부분 토지를 차지하는 군자감(軍資監)의 위전 등이 포함되었다. 국용전에 포함되지 않은 토지들은 대부분 각 지방군현의 운영에 필요한 공수전(公須田)·아록전(衙祿田) 등과 특정 역(役)을 지는 사람에게 경제적 보수로 지급되는 토지였다. 국용전에 포함되지 않는 토지는 『경국대전』 제전(諸田) 조에 일괄하여 기록되었다.
다양한 위전이 국용전으로 통합되면서 백성들의 전조 수납 방식도 간소화되었다. 각 고을에서는 기존의 각사위전제 시행 당시 각 관서에 수납하던 전조의 양을 모두 일괄하여 중앙으로 이송하여 수납하고, 그 나머지는 해당 고을의 주창에 납입하였다. 다만 전조를 수납할 때는 우선적으로 납입해야 할 관서를 정하였는데 『경국대전』에 따르면 내자시(內資寺)·내섬시(內贍寺)·예빈시(禮賓寺)·사도시(司䆃寺)·풍저창·광흥창·소격서(昭格署)·양현고(養賢庫)에 먼저 납입하도록 하였고, 나머지를 군자삼감(軍資三監)에 나누어 납부하였다.
[변천]
국용전은 국가에 전조를 납부하는 대부분의 토지를 포함하였다. 특히 국초 약 100,000결을 상회하였던 과전이 16세기에 소멸하면서 이후에는 대부분의 토지가 국용전이 되었다. 임진왜란 이후에는 궁방전(宮房田)이나 각 군문·아문 둔전(屯田) 등의 개인 수조지가 증가하였지만 그 전체 양은 10%를 넘지 못하였다. 따라서 조선의 대부분의 민전들은 모두 국용전으로 관리되었다고 할 수 있다. 이는 세종대 이후 조선시대 내내 동일하게 적용되었다.
[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 강제훈, 『조선초기 전세제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교 민족문화연구원, 2002.
■ 이장우, 『조선초기 전세제도와 국가재정』, 일조각, 1998.
■ 오정섭, 「고려 말·조선 초 각사위전을 통해서 본 중앙 재정」, 『한국사론』 27, 1992.