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[개설]
국가에서 수취하는 곡식은 각 관서의 재정 소요분을 제외하고는 모두 군자곡(軍資穀)으로 저장되었다. 이러한 군자곡을 수납하는 창고를 국고(國庫)라 하였고, 국고에 저장되어 있는 곡식을 국고곡이라 하였다. 각 군현에서 수취하는 전세(田稅)는 서울 상납분과 지방 유치분으로 나뉘는데, 그중 지방 유치분은 각 군현의 주창(州倉)에 납입되었다. 주창은 지방에 있었으나 그 회계와 수납은 중앙에서 통제하였다. 서울에 상납된 전세 중에서도 군자감(軍資監)에 납입된 전세는 군자로 비축되었고 이러한 비축분 역시 국고곡이었다.
국고곡은 군자 목적 이외에도 재정 손실분을 만회하거나 구휼 등의 다양한 목적으로 사용되었다. 국고곡의 저치(儲置) 상황은 당시의 재정 비축분을 단적으로 나타내 주었다.
[내용 및 특징]
조선초기에는 각사위전제(各司位田制)에 의거하여 재정이 운영되었다. 각 관서에는 위전(位田)이 지급되었고 위전으로 설정된 토지의 생산물은 각 관서로 납입되어 관서의 재정으로 사용되었다. 반면 특정 관서의 위전으로 설정되지 않은 토지는 군자전(軍資田)으로 설정되었다. 군자전의 전세는 서울의 군자감에 납입되거나 혹은 각 지방의 주창에 납입되었다. 이러한 곡식을 국가에서는 국고곡으로 관리하였다. 각 지방의 주창은 비록 지방에 있어도 그 수납과 관리는 모두 중앙에서 통제하였다. 주창은 지방 재정으로 사용되는 아록전(衙祿田)·공수전(公須田)의 수입을 관리하는 창고와는 별개였기 때문에 이들 주창을 국고라고 통칭하였다.
1445년(세종 27) 국용전제(國用田制)의 시행이 결정되었고, 이후 각 관서의 위전은 모두 국용전으로 통합되었다[『세종실록』 27년 7월 13일]. 이에 따라 서울로 상납되는 전세들도 우선적으로 국고곡으로서 군자감 창고에 납입하도록 하여 국고곡의 범위와 양이 더욱 늘어나게 되었다. 특히 태종에서 세종 연간에는 국고곡을 확보하는데 주력하였고, 그 결과 국고곡의 비축이 유래 없이 늘어났다.
국고곡은 비상시 군자로 활용되는 것이었지만, 평상시에도 다양하게 사용되었다. 각 관서의 재정이 부족할 때 그 손실분을 보충해 주기도 하였고, 지방에서 축성(築城) 등의 대규모 역사(役事)가 발생할 때 그에 대한 재정을 충당하기도 하였다. 의창(義倉)에서 시행하는 구휼사업에도 국고곡이 상당 부분 사용되었다. 의창을 통한 진휼미의 분급과 환수는 국고곡으로 저축된 곡식을 새것으로 바꾸어 부패를 방지하는 역할을 하기도 하였다.
국고곡의 비축량은 그 자체가 나라의 살림을 대변해 주는 구실도 하였다. 따라서 조선시대 관료들은 국고곡의 재고량에 큰 관심을 기울였으며, 재고 상황에 따라 여러 가지 재정정책을 시행하기도 하였다.
[변천]
임진왜란 이후 농경지가 황폐해지고 토지대장인 양안(量案)도 상당 부분 유실되어 전세 수취량이 전반적으로 줄어들었다. 또한 1결당 수취량도 16세기 중반부터 4두(斗)로 하향 평준화되어 갔다. 이에 따라 전세 수취에 의존하던 국고곡의 비축량이 급격히 줄어들어 전세 명목으로 수취한 곡식으로는 관원의 녹봉을 충당하기에도 급급한 실정이었다.
이에 따라 조선후기에는 대동법·균역법 등의 제도를 개혁하여 수세 효율화 정책을 추진하였으나, 한편으로 각종 부가세가 증가하는 원인이 되기도 하였다. 또한 환곡이 본격적으로 재정을 보충하는 데 이용되면서 중앙과 지방의 군·아문 할 것 없이 환곡을 남설하여 운영하기 시작하였다. 이러한 재정 운영 방식이 지속되면서 비축곡의 운영과 관리가 국가의 일원적 통제 아래 이루어지지 않았고, 이에 따라 국고나 국고곡이라는 용어도 사용되지 않게 되었다.
이후 국고의 명칭은 나타나지 않다가 고종대 갑오개혁을 통해 호조(戶曹)로 재정이 일원화되고 난 이후에야 다시 『조선왕조실록』에 등장하였다.
[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 강제훈, 『조선 초기 전세 제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교 민족문화연구원, 2002.