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[정의]
국가가 봄에 빌려주었다가 추수 후에 거두어들였던 국가의 비축 곡물, 혹은 그러한 곡물을 대여하는 제도.

[개설]
조선초기에 농민의 재생산을 보호하기 위하여 곡물을 대여하는 제도는 의창(義倉)과 군자곡(軍資穀)이 있었다. 빌려준 곡물을 징수하지 못하여 원곡(元穀)이 감소하였을 때는 군자곡을 의창에 이관하여 보충하기도 하였다. 줄어드는 의창 보유곡 문제를 해결하기 위한 방안으로 사창(社倉)이 설치되면서 의창의 규모는 축소되었다. 기구 자체도 군자창에 속하는 진대기구로 전환되고 그 명칭도 별창(別倉)으로 바뀌었다. 16세기 들어서 별창의 규모는 계속 줄어들었으며, 환곡으로 분급하는 곡물은 군자곡 중심으로 전환되었다.

환곡은 처음에는 무이자로 빌려주다가 후에 1할의 이자를 받기 시작하였다. 이 이자는 지방관이 자유롭게 사용할 수 있어서 대부분 지방 재정에 충당되었다. 1650년(효종 1) 지방 재정에 사용하던 이자 수익의 30%를 상평청으로 옮겨 관할하는 조치가 취해졌는데, 이는 환곡제도상의 큰 변화를 초래하였다. 환곡이 부세화되는 계기가 되었던 것이다. 다만 17세기 후반부터 환곡이 급격히 증가하였더라도 18세기 전반까지의 환곡 증가는 대부분 흉년을 대비한 비축 곡물로서의 성격이 강하였다.

환곡의 총액은 18세기 초 5,000,000석, 18세기 후반에서 19세기 초반 9,000,000~10,000,000석, 1862년 5,000,000여 석의 변화를 보였다. 18세기 후반에는 흉년이 발생하였을 때 굶주린 농민에게 무상으로 나누어 주던 상진곡(常賑穀)이 감소하였지만 환곡의 총액은 감소하지 않았다. 환곡의 이자를 재원으로 활용하는 중앙 기관들이 환곡의 비축량을 늘리고 있었기 때문이었다.

19세기에 들어서는 환곡의 징수를 강화하고, 흉년이 들었을 때에도 징수의 유예를 인정하지 않으려 하였다. 그렇기 때문에 장부상에만 존재하는 환곡이 증가하기 시작하였다. 또한 환곡의 이자를 중앙 재정에 충당하였기 때문에 지방관은 모자란 비용을 충당하기 위하여 각종 명목으로 추가 징수를 자행하였다. 이러한 환곡의 폐단은 결국 1862년 임술민란이 발생하는 주요 원인이 되었다. 이를 해결하기 위하여 환곡제도를 폐기하고 토지에서 새로운 명목의 세를 징수하여 채우자는 ‘파환귀결(罷還歸結)’이 논의되었다[『철종실록』 13년 윤8월 11일]. 그러나 토지세의 추가 부담에 대한 반발로 시행되지 못하다가 1895년 사환조례(社還條例)의 제정으로 환곡제도는 소멸하였다[『고종실록』 32년 윤5월 26일]. 사환조례로 인하여 환곡은 완전히 부세화되어 결전에 포함되었으며, 이로써 환곡제도는 폐지되었다. 또한 환곡 본래의 목적인 진대의 기능은 사환제가 담당하게 되었다.

[제정 경위 및 목적]
고려말기에는 국가의 진휼사업 규모가 축소되었다. 그 결과 가난한 농민들은 사채(私債)에 의존할 수밖에 없었고, 결국에는 토지를 빼앗기거나 인신적 지배를 당하는 사회문제가 발생하기도 하였다. 이를 해결하기 위하여 공양왕대에는 다시금 의창을 설립하여 국가적 진대기구를 마련하였다. 조선왕조도 이를 그대로 유지하였다.

조선초기의 의창과 군자곡을 활용한 환곡제도는 일차적으로 농민의 재생산을 보호하기 위한 목적이 있었다. 하지만 이차적으로는 세금 등으로 징수한 국가 보유 곡물을 장기적으로 보관하기 위하여 묵은 곡식을 새 곡식으로 바꾸는 개색(改色)의 목적도 있었다.

[내용 및 변천]
1. 15세기의 현황

조선왕조 개창 후에는 국가 운영에 필요한 경비를 마련하기 위하여 노력하였기 때문에 많은 양의 의창곡을 확보할 수 없었다. 의창곡을 확보하기 위하여 1406년(태종 6)에는 연호미법(煙戶米法)을 시행하기도 하였다[『태종실록』 6년 7월 20일]. 연호미법이란 전직·현직 관리와 전토를 지닌 민호로부터 가호(家戶)당 1~10말씩의 미곡을 징수하는 것을 의미하였다. 태종대에 이르러 군자곡을 포함한 각종 국가 보유 곡물이 3,570,000석으로 증가하여 환곡 운영이 정상화되었다.

환곡으로 분급한 곡물을 제대로 징수하지 못하여 의창곡의 감소가 이어지자 세종대에는 1,060,000석, 2,250,000석 이상의 군자곡을 의창에 이관하기도 하였다. 당시에는 무이자로 빌려주었고, 흉년 시 회수하지 못한 대여곡도 증가하여 의창의 운영난이 계속되었다. 결국 1451년(문종 1)에 사창제(社倉制)를 전국적으로 시행하게 되었다[『문종실록』 1년 5월 10일]. 사창제는 그 원곡을 의창에서 마련하였으므로 의창은 축소되었고, 의창은 그 명칭을 별창으로 바꾸고 군자창에 속하는 진대기구로 전환되었다. 그러나 전국적으로 시행된 사창도 각종 원곡의 징수 문제 등으로 1470년(성종 1)에 폐지되자 별창과 군자창이 환곡을 전담하게 되었다[『성종실록』 1년 2월 24일].

환곡은 처음에는 무이자로 대여되었다가 세종대에는 1석당 3승(升)의 이자율로 징수한 적이 있다. 1457년(세조 3)에는 군자곡에 한해서 1석당 6두(斗)를 징수하였다가 4두로 감액되었다. 그 후 원곡의 10%인 1석당 1두 5승을 징수하였으나, 그 시행 시기는 명확하지 않았다.

2. 16세기의 현황

16세기의 환곡 운영은 15세기와는 다른 모습을 보여 주었다. 국가 비축 곡물의 감소로 인하여 흉년 시 무상분급의 기능은 약화되었으며, 군자곡의 분급이 일상화되었다. 또한 춘궁기에 식량의 지원보다는 종자곡(種子穀) 중심으로 환곡을 분급할 수밖에 없었다. 환곡을 보충하는 경우에도 종자로 사용할 수 있는 곡물을 확보하기 위하여 여러 방안을 강구해야만 하였다. 종자곡 중심의 운용은 환곡을 분급하는 요건이 대폭 강화되고 있음을 의미하였다. 조선초기와는 달리 토지가 있는 사람을 중심으로 분급을 하게 되었던 것이다. 이는 환곡이 징수를 전제로 운영되었기 때문이었다.

16세기 환곡제의 재원은 주로 군자곡으로 충당되었다. 16세기에 접어들면서 별창의 규모는 계속 줄어들었으나 조선왕조는 더 이상 의창제도를 유지하는 데 관심을 두지 않았다. 그 결과 중종대 무렵에는 별창이 없어져 버린 군현도 있었고, 환곡과 무상분급으로 지급하는 곡물도 군자곡 중심으로 바뀌었다.

또한 빌린 환곡의 이자에 해당하는 모곡(耗穀)의 징수가 법적으로 인정을 받고 있었으며, 1할 이상의 추가 징수가 이루어지고 있었다. 모곡은 처음에 창고 보관 과정에서의 곡식 손실을 보충한다는 명분으로 징수되었다. 그러나 실제로는 관아 경비와 수령의 사적 용도로 사용되었다. 즉, 모곡이 지방 재정의 주요 재원으로 기능하였던 것이다.

3. 17세기의 현황

17세기 환곡제도의 가장 큰 변화는 환곡 이자의 30%를 상평청에 이관시킨 이른바 ‘삼분모회록(三分耗會錄)’이다. 1650년(효종 1) 청나라 사신의 접대를 위하여 환곡 이자의 3할을 상평청에서 회록(會錄)하여 사신 접대 비용으로 사용하도록 결정하였다. 이 조치로 인하여 상평청이 당시 환곡의 대부분을 차지하였던 호조(戶曹) 환곡의 3/10이자를 매년 가져가게 됨으로써 재정아문으로 등장하는 계기가 되었다. 또한 흉년이 들었을 때에만 설치되던 진휼청도 17세기 후반에는 상설화되어 독자적인 환곡을 비축한 재정아문으로 등장하였다. 이처럼 17세기 후반 상평청·진휼청이 상설기구로서 독자적인 환곡을 운영하기 시작하였다. 또한 그 이자의 4/5를 원곡에 보충하여 상평청·진휼청은 자체 증식의 구조를 지니게 되었다. 이는 18세기에 환곡이 급격히 증가하는 원인이 되었다.

한편 17세기 후반 왕조 정부는 비축곡을 확보하기 위하여, 공명첩(空名帖) 발급을 통한 첩가곡(帖價穀)의 신설 등 새로운 환곡 설치를 도모하였다. 1704년(숙종 30)에는 지방관이 군현에서 곡물을 자체적으로 마련해야 하는 자비곡(自備穀) 설치가 강요되기도 하였다. 이처럼 환곡 신설을 통한 폐단이 야기되었음에도 불구하고, 정부로서는 비축 곡물의 확보에 더 힘을 기울였기 때문에 정부의 환곡정책은 계속 유지되었다.

4. 18세기의 현황

17세기 후반에 이어 18세기 전반에도 자연재해에 대비하기 위하여 여러 가지 명칭의 환곡이 다수 설치되었다. 흉년을 대비하기 위하여 군포(軍布) 납부 대상자에게서 군포 대신 쌀을 징수하는 군작미(軍作米)가 새롭게 창설되었다. 영조 연간에 최소 30,000석에서 110,000여 석에 이르기까지 7차례에 걸쳐 군작미가 보충되었다. 진휼사업에서 상평청·진휼청 곡물이 함께 거론되는 경우가 빈번해지자 1770년(영조 46)에는 두 기관의 곡물은 공식적으로 상진곡으로 통합하여 관리되었다[『영조실록』 46년 9월 14일].

18세기 전반에도 비축 곡물을 확보하기 위한 노력이 계속되었다. 그러나 지역 간의 곡물 비축이 균일하지 않았기 때문에 흉년에 다른 지역으로 곡물을 이전하기 위하여 창고곡을 설치하였다. 전라도에 나리포창(羅里舖倉), 경상도 연일(延日)에 포항창(浦項倉), 함경도에는 교제창(交濟倉), 삼남 지역에는 제민창(濟民倉)을 설치하였다.

이처럼 18세기 전반에는 흉년에 대비한 각종 환곡이 설치되었기 때문에 환곡의 총액이 증가하였다. 그러나 흉년을 대비한 환곡 이외에도 지방 재정을 보충하기 위한 감영곡(監營穀)·통영곡(統營穀) 등도 증가하였으며, 18세기 후반에 이르러서는 중앙아문까지도 재정 보충을 위한 환곡을 운영하기에 이르렀다.

18세기 환곡에는 중앙아문곡인 호조곡, 상진곡, 비변사 곡물 등과 지방곡인 감영곡, 통영·병영·수영 곡물 등이 있었다. 균역법의 시행 이후 균역청도 환곡을 운영하였다. 균역청의 환곡 운영은 호조·상진청·비변사 이외에 중앙아문이 환곡을 운영하는 계기가 되었다. 그 후 정조 연간에 들어서 균역청 이외에 장용영을 신설하면서 그 비용을 충당하기 위하여 환곡을 설치하였다. 이어서 총융청·사복시·주자소·수어청·병조(兵曹)·형조(刑曹)·한성부 등이 비용 조달을 목적으로 환곡을 설치하여 운영하였다. 균역청과 선혜청을 제외한 각 아문의 환곡은 비용 조달을 목적으로 설치되었기 때문에 전부를 분급하는 진분(盡分)의 형식으로 운영되었다. 중앙아문에서 재정 보충을 위하여 환곡을 설치한 시기가 정조 연간이라는 점에서 18세기 말에 이르면 재정 보충을 목적으로 한 환곡 설치가 활발히 이루어지고 있었음을 알 수 있다.

왕조 정부에서 비축 곡물의 확보와 재정 충당을 위하여 노력한 결과 18세기 초에 5,000,000석이던 환곡이 18세기 중반에 이르면 8,000,000~9,000,000석으로 증가하였다. 18세기 후반의 환곡 총액 기록에서 두드러지게 나타나는 점은 곡물의 명색이 다양해졌다는 것이다.

한편 18세기 후반에 이르면 9,000,000여 석의 환곡 총액은 큰 변동이 없으나, 중앙아문에서 비용 조달을 목적으로 한 환곡이 설치되기 시작하였다. 이 시기에는 상진곡을 비롯해 진휼을 목적으로 설치된 환곡은 오히려 감소하였다. 18세기 후반에는 진휼용 환곡은 감소하였지만 재정 충당을 목적으로 한 환곡은 증가하여서 전체 환곡의 총량은 큰 변동이 없었다.

18세기 들어서 환곡이 급증하고, 그 운영 목적이 각기 달랐기 때문에 환곡의 운영 방식도 다양해질 수밖에 없었다. 대체로 진휼을 목적으로 한 환곡은 절반만을 분급하는 ‘반류반분(半留半分)’으로 운영되었고, 재정 조달을 목적으로 한 환곡은 보유한 곡물 전부를 분급하는 ‘진분’으로 운영되었다. 이외에도, 환곡은 총액을 셋으로 나누어 1분만을 분급하는 ‘이류일분(二留一分)’ 등 다양한 방법으로 운영되었으나, 환곡 운영 방식은 ‘반류반분’과 ‘진분’이 주를 이루었다.

18세기의 환곡은 다양한 방식으로 운영되었으나, 재정을 보충하는 환곡이 증가하면서 환곡의 분급률도 확대되었다. 18세기 후반 환곡의 분급률이 확대된 원인의 하나는 정부의 승인을 얻어 창고에 남은 환곡을 추가로 분급하는 가분(加分)을 시행하였기 때문이었다. 그러나 정부의 허락을 얻지 않고 수령이 임의로 분급하는 천분(擅分)·사분(私分)은 처벌 대상이 되었다.

18세기 후반 진분곡의 증가와 함께 징수하지 못한 포흠곡(逋欠穀)도 증가하였다. 18세기 후반에는 장부상 환곡 총액의 10~20% 정도를 징수하지 못하고 있었다. 환곡이 진휼의 기능을 수행하는 한 징수하지 못한 환곡이 존재하는 것은 당연하였다. 빌려 간 환곡을 갚지 못한 구환(舊還)의 양이 증가하는 시기는 흉년의 시기와 일치하였다. 구환 징수를 위하여 매년 일정한 비율을 정하여 징수하도록 하였지만, 제대로 징수할 수 없었다. 이 과정에서 정부는 1년간 징수를 연기한 정퇴(停退)와 구환을 구분하게 되었다. 특히 조정의 정퇴 액수 이외에 각 읍에서 징수하지 못한 것은 읍미봉(邑未捧)이라 하여 구환에 포함시키지 않았다. 구환의 적용을 엄격하게 함으로써 정부에서 파악하는 구환의 수는 감축되었지만 실제 각 지역에서 징수하지 못한 환곡이 줄어든 것은 아니었다. 그러므로 19세기 들어서 전국적으로 환곡이 장부상에만 존재하는 허류화(虛留化) 현상을 보이게 되었다.

18세기 환곡이 급증하고, 특히 18세기 후반에 이르러서 재정 충당을 위한 환곡이 증가하면서 각종 폐단이 나타났다. 삼남 지역에서 지역 간의 가격 차이를 이용하여 시행한 이무작전(移貿作錢)이 대표적인 사례였다[『정조실록』 14년 6월 13일]. 이 과정에서 규정된 액수보다 더 많은 환곡을 돈으로 바꾸는 가작(加作)이 시행되기도 하였다. 이외에도 봄과 가을의 가격 차이를 이용하여, 봄에 헐값의 돈을 분급하고 가을에는 그 값에 해당되는 곡물을 징수하는 전환(錢還)이 시행되기도 하였다. 이처럼 이무작전과 전환은 지역과 계절의 곡물 값 차이를 이용하여 환곡에서 막대한 이익을 취하는 방법이었다. 이무작전과 전환은 18세기 후반 특히 정조대 이후에 집중적으로 행해졌다. 즉, 환곡의 재정 기능이 강화되었던 시기에 호조·상진청·비변사 환곡을 제외한 중앙아문곡과 지방 환곡을 중심으로 이루어졌던 것이다.

5. 19세기의 현황

19세기 초반의 극심한 자연재해는 환곡 총량의 감소를 야기하였으며, 환곡의 이자를 수입원으로 하는 각 아문의 재정을 어렵게 하였다. 이로 인하여 진휼정책은 축소되었으며, 재정 보용을 위하여 마련된 환곡의 징수는 강화되었다.

환곡의 징수를 강화하는 정책은 대여곡 상환을 연기해 주지 않는 형태로 나타났다. 1830년대 후반 이후에는 당해에 새로 분급한 환곡은 징수 유예를 허락하지 않으려고 하였으며, 1840년 이후에도 전국적으로 새로 분급한 환곡은 징수 유예를 허용하지 않았다. 당년에 분급한 환곡은 흉년이 들더라도 징수한다는 원칙은 결국 대민수탈적 양상이 강화됨을 뜻하였다. 이것은 재정 기능과 진휼 기능의 양면성을 지니고 있었던 조선후기의 환곡제도가 1840년을 전후하여 진휼 기능을 거의 상실하고 재정 기능 위주로 운영되기에 이르렀음을 뜻하였다.

왕조 정부의 승인을 얻어 창고에 보유한 곡물을 추가로 분급하는 가분제(加分制)는 농량과 종자가 부족하다는 이유로 시행되었다. 그러나 19세기 가분제는 이러한 진휼에 목적이 있었다기보다 비용 조달에 목적이 있었다. 이처럼 비용 조달을 위하여 가분을 요청하는 사례가 1810년 후반부터 등장하였다. 이에 따라 각 지역의 가분 액수가 고정되었다. 가분제는 보유 곡물의 부족으로 1833년 이후 일부 지역에서만 시행되는 변화를 보였다.

환곡의 감소가 현저히 나타나는 1840년 전후로 각 지방에서는 감가작전(減價作錢)하는 현상이 이전 시기보다 빈번히 나타났다. 포흠곡의 일부를 탕감하고 일부는 곡식 값을 줄여 돈으로 만드는 것을 의미하였다. 이를 기회로 이무작전(移貿作穀)·입본(立本) 등의 폐단이 급격히 증가하였다.

환곡의 징수 책임은 지방관에게 있었고, 환곡을 징수하지 못한 처벌 규정은 점차 강화되고 있었다. 그러므로 지방관은 징수하지 못한 환곡을 징수하였다고 거짓으로 보고하거나, 다른 곡물을 활용하여 환곡을 징수한 것처럼 꾸미는 등의 방법을 사용하여 환곡 징수의 책임을 모면하려고 하였다. 이런 지방관의 부정 사례는 다시 환곡의 감소를 초래하였다. 19세기에 들어서 환곡 액수의 감소로 인하여 정부에서는 오랫동안 징수하지 못한 환곡의 탕감(蕩減)을 억제하고, 징수하지 못한 환곡에 대해서는 일정 기간을 정하여 분할 징수하는 배봉(排捧)을 시행하기도 하였다. 그러나 1837년(헌종 3)에 들어서는 배봉마저도 금지하였다. 이러한 정부의 배봉 금지 지시는 당시의 곡물 감소 현상을 의미하였다. 그러나 배봉 금지 이후 지방관은 포흠곡을 일시에 징수하기 위하여 포흠곡과는 관련이 없는 농민들에게서 곡물을 수탈할 수밖에 없었다.

환곡 총량이 감소하면서 환곡 이자를 재정에 활용하던 각 기관이 운영상의 어려움을 겪게 되자, 정부는 환곡을 징수하지 못한 지방관에 대하여 처벌을 강화하였다. 지방관은 처벌을 피하기 위하여 무리를 하더라도 각종 방법으로 환곡을 징수하였다. 이처럼 19세기 중반 이후의 환곡은 본래의 진휼 기능은 점차 사라지고 농민에게 크나큰 부담이 되었다. 이에 반하여 환곡을 분급받지 않는 탈호(頉戶)가 증가하였다.

19세기에 들어서 환곡의 징수를 강화하고, 징수하지 못한 환곡은 탕감하지 않는 조치로 인하여 장부상에만 존재하는 환곡이 증가하였다. 이와 함께 환곡 운영을 실질적으로 담당하는 지방관은 지방 재정을 충당하기 위하여 환곡의 운영 과정에서 각종 명목으로 추가 징수를 하였다. 이런 환곡의 폐단은 1862년 임술민란의 주요 원인이 되었다.

1862년 당시 장부상의 환곡 총액은 5,000,000여 석이었으나 실제 존재하는 것은 2,360,000여 석에 불과하였다. 환곡 폐단에 대한 농민들의 격렬한 반발로 인하여 정부는 환곡에서의 재정 기능과 진휼 기능을 분리하고자 하는 개혁안을 제시하였다. 폐단이 많은 환곡제도를 없애고 환곡이 담당하던 재정 기능은 토지에서 새로이 세금을 거두는 ‘파환귀결(罷還歸結)’로 대신하자는 논의가 있었으나 시행되지는 않았다. 이후의 환곡은 점차 감소하였고 갑오개혁에 의하여 세제와 관제개혁이 이루어졌다. 이에 1895년 사환조례(社還條例)가 실시됨에 따라 환곡의 재정 기능은 소멸되었다.

[참고문헌]
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■ [집필자] 문용식