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[개설]
1894년 갑오개혁 당시 결호전제도(結戶錢制度)를 실시하면서 기존의 환곡제가 폐지되었다. 이어 1895년 탁지아문(度支衙門)에서 전국에 있는 각종(여러 종류의) 환곡을 사환으로 개칭하는 것을 골자로 하는 「사환조례」를 제정하였다[『고종실록』 32년 윤5월 26일].
「사환조례」는 면리를 중심으로 민간에서 운영하고 이서의 간여를 봉쇄한 점에서 1867년 사창제와 비슷하였다. 한편 외형적으로 부세의 기능이 실질적으로 폐기되었고, 이자율이 이전보다 훨씬 낮아졌다는 점에서 환곡과는 큰 차이를 보였다. 요컨대, 「사환조례」는 환곡제의 마지막 개혁을 담았다고 평가할 수 있다.
[제정 경위 및 목적]
갑오개혁으로 기존의 환곡제가 폐지되면서 진휼에 대한 대책이 논의되었다. 이에 민간에 사창을 설립하여 흉년에 대비하는 방안이 검토되었고, 여러 지역에서 사환미가 마련되었다. 1895년 3월 12일 탁지아문에서 전국에 있는 각종 환곡을 사환으로 개칭하도록 왕에게 건의하여 허락을 받았으며[『고종실록』 32년 3월 12일] 이해 윤5월 28일 「사환조례」를 만들어 발표하였다.
[내용]
「사환조례」는 모두 18개의 항목으로 이루어졌다. 중요한 내용은 다음과 같다.
사환은 종래의 환곡을 각 면에 나누어 관청이 소유하는 공곡(公穀)으로 삼았으며, 사환의 목적은 빈민들을 위한 진휼이었다(1조). 이로써 모든 환호(還戶)에 강제 분급하던 기존의 환곡과는 다르다는 점을 분명히 하였다. 그리고 정해진 사항 외에는 면리에서 공정하게 의논하여 결정하게 하였다(3조). 곧 사환의 운영 주체는 면리의 구성원임을 밝혔다. 운영 기구로 면에는 사수(社首)와 수창(守倉)을 두고 리(里)에는 보정(保正)을 두었다(4조). 사수와 수창은 장부를 정리하고 곡식을 관리하는 일을 맡았고, 보정은 사환곡을 보존하는 일을 맡았다.
사환곡은 재해를 당하여 빈민이 자력으로 지탱하기 어려운 경우에 빌려주도록 되어 있었다(6조). 한편 곡식을 갚을 때는 그해에 바로 상환하거나, 수년 간 나누어 갚을 수 있게 하였다. 사환곡은 1석당 쌀 5승씩 이자를 덧붙여서 상환받았으며, 이자 수익으로는 사수와 수창의 급료, 기타 잡비, 사환곡의 자연 감축을 보충하도록 하였다. 이자 규모는 1/30의 이자율에 해당하여 이전 환곡제보다 훨씬 낮은 수준을 유지하였다. 「사환조례」에 따르면 사수와 수창의 임명에 대해 관에서 인준을 할 수 있게 하여 관에서 일정하게 관여하도록 하였다. 사환을 관리하는 방법과 출납에 대해서는 군수가 관리를 파견하여 감사를 행하고 사수에게 보고서를 받도록 하였다.
실제로 사환곡이 「사환조례」의 원칙에 따라 운영되었는지 자세히 알 수 없다. 다만 조례의 내용을 통하여 이전 사창제와 비교하면 다음과 같다. 먼저 운영 방식에서 면리를 중심으로 민간에서 운영하고 서리의 간여를 봉쇄한 점은 사창제와 비슷하였다. 반면 진휼 중심으로 운영되어 이전의 환곡이 가졌던 부세적 기능이 실질적으로 폐기되었다는 점, 이자율이 이전보다 훨씬 낮아졌다는 점에서는 큰 차이가 있었다. 특히 사창제는 별비곡을 이용하여 이루어졌으며 기존의 환곡이 정리되지 않은 채 남아 있었지만 사환제에서는 모든 환곡이 사환곡으로 정리되었다. 이런 점에서 「사환조례」는 환곡제의 마지막 개혁을 담았다고 평가할 수 있다.
[참고문헌]
■ 『일성록(日省錄)』
■ 『공문편안(公文編案)』
■ 『한국근대법령자료집(韓國近代法令資料集)』
■ 송찬섭, 『조선 후기 환곡제 개혁 연구』, 서울대학교 출판부, 2002.