조선왕조실록사전을 편찬하고 인터넷으로 서비스하여 국내외 다양한 분야의 연구자와 일반 독자들이 왕조실록에 쉽게 접근할 수 있도록 하고자 합니다. 이를 통해 학술 문화 환경 변화에 부응하고 인문정보의 대중화를 선도하여 문화 산업 분야에서 실록의 활용을 극대화하기 위한 기반을 조성하고자 합니다.
[개설]
17세기 후반에는 환곡을 분급하는 방식에 변화가 있었다. 호를 단위로 분급하는 호환의 방식에서 토지를 기준으로 하는 결환과 오가통(五家統)을 기준으로 하는 통환의 방식으로 전환되었다. 결환은 처음에 전세 수취구조인 8결을 기준으로 종자를 나누어 주기 위한 것이었으나, 점차 식량을 지급하거나 모곡을 징수하기 위한 목적으로 바뀌었다. 18세기 후반에 이르면 지역별로 환곡과 인구의 비율이 불균형하게 되었다. 인구에 비해 환곡이 많은 지역에서는 결환이 모곡을 징수하기 위한 목적으로 이용되었다. 결환의 경우, 본래 토지가 없으면 환곡을 받지 않는 것인데, 모곡을 징수하기 위해 토지가 없는 가난한 농민들에게도 환곡을 분급하고 모곡을 징수하여 폐단을 야기했다. 이런 상황은 19세기까지 이어졌다.
[내용 및 특징]
환곡은 기본적으로 호(戶)를 단위로 지급되었다. 환곡을 분급하기 위해서는 환곡의 분급 대상인 환호(還戶)를 선정해야 한다. 환곡을 원하는 사람이 관청에 소지(所志)나 단자(單子)를 올리면 관청에서는 면임(面任) 혹은 이임(里任)을 불러서 자격이 맞는지 아닌지를 판단하였다. 환곡을 받을 수 있는 자격은 토지가 있거나 호적에 들어 있거나 그 지역에 근거를 두고 사는 사람[有根着者]이어야 했다. 환곡을 받는 사람들은 흉년 시에 무상으로 곡물을 지급받는 진민(賑民)과는 구별되었다. 그러므로 토지가 없어도 생활이 가능한 작인(作人), 공상인(工商人) 및 친척이나 상전에게 의탁하여 생계를 유지하는 사람들도 환곡을 받을 수 있었다.
17세기에 들어서 토지를 매개로 환곡이 지급되는 사례가 나타났다. 1664년(현종 5) 경상도에서 8결을 기준으로 환곡을 지급한 경우가 그것이다. 8결을 단위로 환곡을 지급했던 것은 전세의 징수 체계인 ‘팔결작부(八結作夫)’제도를 활용한 것이었다. 팔결작부제는 8결의 농지를 한 단위로 해서 부(夫)를 만든 다음 각 부에 책정된 결세를 호수(戶首)로 하여금 수납하게 한 제도이다. 전세 수취제도를 환곡의 분급에 활용하고 징수할 때에도 이것을 활용하였다. 토지를 매개로 환곡을 분급한 것은 종자곡을 지급하기 위해서 출발하였지만 시기가 흐를수록 환곡 징수를 원활하게 하기 위해서 종자곡 이외의 환곡도 토지를 매개로 한 결환으로 지급하였다.
17세기 후반은 호조 환곡 이외에 새로운 환곡을 창설하여 환곡이 증가하는 시기였다. 환곡이 증가하면서 흉년이 들었을 때에 진휼사업도 활발해졌다. 또한 환곡의 분급뿐만이 아니라 환곡의 징수에도 신경을 쓰고 있었다. 1675년(숙종 1)에 다섯 집을 한 통(統)으로 묶은 오가통(五家統)제도가 전국적으로 실시되었다. 오가통제도 실시 이후 기존의 호에 환곡을 분급하는 호환 이외에도 오가통의 ‘통’ 단위로 환곡을 분급하는 ‘통환(統還)’이 새로운 방식으로 등장하였다. 또한 토지를 기준으로 분급하는 결환도 본격적으로 등장하기 시작하였다.
결환은 17세기까지도 널리 정착된 것으로 보이지는 않는다. 흉년이 들어 진휼사업을 할 때에 고을마다 환곡을 토지로 분급하면 토지가 없는 사람은 받을 수가 없다는 결점이 지적되어, 단지 종자를 지급하는 데 한정시켰다. 그러나 결환은 환곡을 거두어들이는 데 안정적이라는 점 때문에 단순히 종자를 나누어 주는 정도에 그치지 않고, 호환이나 통환과 마찬가지로 농사짓는 동안에 먹을 양식을 지급하는 것으로도 활용되었다. 그러므로 1677년(숙종 3)에는 환곡을 토지에 따라 지급하자는 주장이 제기되기도 하였다. 결환을 주장한 이유는 역시 징수를 안정적으로 할 수 있다는 점 때문이었다. 그러나 이 제안은 바로 실현되지 않았다.
이후 결환의 방식이 점차 널리 보급될 수 있었던 것은 토지가 농작물을 생산하는 수단이고 이동성이 없어서 안정적으로 환곡을 회수할 수 있다는 점 때문이었다. 18세기에는 호나 전결을 단위로 환곡을 분급하는 것이 일반화되었다.
[변천]
17세기 후반에 호 단위로 환곡을 분급하는 호환, 오가통으로 분급하는 통환, 8결 단위로 분급하는 결환이 시행되었고, 18세기에는 호환과 결환이 주로 시행되었다. 결환의 경우도 종자곡만을 분급하는 것이 아니라 식량을 분급하고 있었다. 결환의 시행 목적이 환곡을 안정적으로 징수하기 위해 변화한 것이다. 18세기에 들어서도 환곡은 증가하고 있었다. 18세기 초에 500만 석으로 추정되던 환곡은 18세기 후반에 이르면 약 1,000만 석에 이르렀다. 환곡의 증가에 따른 부작용도 나타났다. 환곡 징수를 제대로 하지 못하여 거두어들이지 못한 환곡이 증가하는 경우도 있었으며, 환곡을 지급받은 사람이 갚지 못할 경우 이웃에게 거두고 친척에게 거두는 일이 발생하였다. 지방관의 입장에서는 환곡 징수를 완료하기 위한 방법이었지만, 이런 방법은 한 사람이 환곡을 납부하지 못하면 그 이웃이나 친척까지 파산하는 상황을 초래할 가능성이 높았다. 그러므로 18세기 후반에 결환을 실시하는 이유로 이웃과 친척의 피해를 줄이기 위함이라는 것을 내세우는 경우도 있었다.
결환은 토지를 매개로 하므로 토지가 없는 사람은 환곡을 받지 않아야 했다. 그러나 결환이 전세 납부 조직을 활용한 것이었기 때문에 납부 책임자가 농간을 부리는 경우가 드물지 않았다. 가난한 백성이 많은 환곡을 받는 경우가 있었고, 전혀 환곡을 받지 않고도 나중에 갚아야 하는 상황을 맞기도 하였다.
19세기 후반에 들어서 일부 지역에서는 결환으로 폐단이 심각하였다. 이서들은 연말에 징수하지 못한 환곡을 구환(舊還)의 명목으로 만들어 두었다가 다음해 봄에 원래 환곡이라고 하면서 다시 매 결당 환곡을 분배하여 모곡의 이익을 취하였다. 구환이라고 하면 그 책임을 모면할 수 있었기 때문이었다. 이처럼 19세기 후반의 환곡 상황은 징수하지 못하는 환곡이 크게 늘어 장부상에만 존재하는 비율이 절반을 넘어가고 있었다.
[의의]
결환은 8결을 단위로 토지에 분급하는 환곡이다. 본래 결환을 시행한 의도는 흉년이 들었을 때에 종자곡을 분급하기 위한 방법으로 시행되었다. 그러나 분급과 징수를 전세 수취체제인 팔결작부제를 활용했기 때문에 환곡을 안정적으로 징수할 수 있었다. 그러므로 18세기에는 결환이 호환과 함께 대표적인 환곡을 분급하는 방편이 되었다. 조선후기 부세제도의 특징이 토지로 부세가 집중되는 것인데, 환곡에서의 결환도 환곡을 안정적으로 운영하기 위해 토지를 매개로 분급과 징수를 한 것이다.
[참고문헌]
■ 『비변사등록(備邊司謄錄)』
■ 양진석, 「18·19세기 환곡에 관한 연구(硏究)」, 『한국사론』 21 , 1989
■ 양진석, 「17, 18세기 환곡제도의 운영과 기능변화」, 서울대학교 박사학위논문, 1999.