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분야 유형

대동법(大同法)

서지사항
항목명대동법(大同法)
용어구분전문주석
상위어공납제(貢納制)
하위어경대동(京大同), 사대동(私大同)
관련어방납(防納), 수미법(收米法), 사주인(私主人), 공물주인(貢物主人), 공인(貢人), 상정법(詳定法)
분야경제
유형법제 정책
자료문의한국학중앙연구원 한국학정보화실


[정의]
조선후기에 여러 공물을 대신 쌀과 포목·돈으로 대신하여 바치게 하던 부세제도.

[개설]
대동법은 국가가 필요한 여러 물품을 현물 형태로 농민에게 직접 수취하던 것에서 일정한 양의 쌀[米]·베[布]·돈[錢]으로 납부하게 한 조세제도이다. 이후로는 각 군현에서 중앙 각사에 현물로 바치던 공물 대신 쌀·베·돈으로 납부하였다. 선혜청(宣惠廳)에서는 이러한 대동세를 일괄 수취하여 선혜청 소속 공인(貢人)이나 중앙 각사의 공인에게 공가(貢價)를 지급하여 물품을 상납하게 하였다.

[제정 경위 및 목적]
조선전기 각 군현에 배정한 공물은 그 지방에서 생산되는 물품을 징수하는 것을 원칙으로 하였다. 그런데 특산물이 산출되는 군현에만 공물을 배정할 경우 특산물이 나지 않는 군현에 비해 그 군현은 중앙 권력에 의해 항상 집중적인 수탈의 대상이 될 수밖에 없었다. 때문에 국가는 각 군현의 공물 부담을 균등히 하고자 그 고을에서 나지 않는 불산공물(不産貢物)을 배정하기도 하였다. 이 경우 해당 군현의 농민들은 공물을 내기 위해 산지에 가서 공물을 구입하거나 상인에게 그러한 행위를 위임하였다. 이러한 위임이 바로 방납(防納)이었다. 방납인들은 점차 공물의 값을 높게 불러 상당한 이익을 얻었지만, 농민들은 이로 인해서 가혹한 수탈에 시달리게 되었다.

방납의 폐해를 조정하여 농민의 유망을 방지하려는 논의는 16세기 특히 후반부터 자주 있었다. 그중에서도 가장 진지하게 검토되었던 방안은 공물을 쌀로 대신 거두는 수미법(收米法)이었다. 16세기 사림계 인사들은 부임지에서 개별적으로 공물 대신 쌀을 거두는 사대동(私大同)을 시행하기도 하였다. 1594년(선조 27)에 유성룡(柳成龍)은 도별로 공납물에 상당하는 쌀의 양을 계산하여 도내 모든 토지에 균등하게 배분·징수하는 대공수미법(代貢收米法)을 세웠다. 이는 징수한 공납미를 정부가 지정한 공납 청부업자에게 지급하고 이들에게 왕실·관청의 소요물품을 조달하게 함으로써 종래의(지금까지 내려온) 방납을 제도화시킨 것이다. 방납을 정부의 통제하에 두고, 이를 통하여 재정을 확충하려는 의도였다.

유성룡의 논의는 당장 실현되지 못하였지만 임진왜란 후 다시 논의되어 1608년(광해군 즉위년) 선혜법(宣惠法)이라는 이름으로 경기도에서 처음 실시되었다. 그 후 대동법은 1623년(인조 1)에 강원도, 1651년(효종 2)에 충청도, 1658년(효종 9)에 전라도의 해읍(海邑), 1662년(현종 3)에 전라도의 산군(山郡), 1678년(숙종 4)에 경상도, 1708년(숙종 34)에 황해도의 순으로 100년 동안에 걸쳐 확대 실시되었다.

[내용]
대동법의 큰 원칙은 공납제 운영의 현실을 인정하고 그것을 바람직한 방향으로 제도화하는 것이었다. 일례로 공물 배정 기준으로서의 전결(田結) 문제를 보면, 대동법이 실시되기 전에도 실제로 공물 부담은 전결에 지워졌다. 다만 그에 관한 종합적이고 명확한 수취와 운영 규정을 갖춰 놓지 못했을 뿐이다. 대동사목(大同事目)의 근본 취지는 단순히 공물 조달에 따른 폐단의 방지나 안정적인 공물 확보가 아니라 공물의 수취를 어떻게 공정하게 전결 위에 정립시킬 것인가에 있었다.

또 명분상으로는 공물가(貢物價)를 낮추는 것이 좋게 들리지만, 이것은 현실의 재정을 돌아보지 않은 주장이었다. 현실과 당위의 괴리는 각종 불법적 양상을 만들어 낼 수밖에 없었다. 다시 말해 공물가 인하 조치는 나중에 더욱 악화된 형태로 백성들의 부담으로 전가되곤 하였다. 대동법은 종래 백성에게 대가 없이 수취하던 각종 항목들을 대동미(大同米)로 흡수시켰다. 이로써 이들 항목들을 중앙 정부 차원에서 관리할 수 있는 근거와 기준이 마련되었다.

나아가 대동법은 공물가 수취의 안정성을 보장하기 위해서, 현실의 다양한 위험들을 상쇄시킬 장치들을 마련하였다. 불시의 수요나 풍흉에 대비하기 위한 여미(餘米) 항목을 새로 만든 것, 사주인(私主人)에게 쌀과 베를 섞어 지급함으로써 풍흉에 따른 쌀·베의 상대적인 가격 변동을 조절한 것, 관수(官需)의 균등 지출과 1년에 4회에 이르는 보고 체계를 확립한 것 등이 바로 그런 예였다.

대동법은 기존 공물납의 극심한 폐단을 극복하는 데 성공하였지만 위험의 재발을 영구히 종식시킨 제도는 아니었다. 즉, 모든 물품들이 공물주인(貢物主人)을 통해 정부의 통제 아래 서울에서 마련된 것은 아니었다. 일부는 여전히 각 군현이 직접 납부하는 책임을 졌다. 그에 따라 크게 줄어들기는 하였지만 방납의 위험은 여전히 남아 있었다.

[변천]
대동법은 일차적으로 공물·진상인 공납을 전세화(田稅化)한 제도였기 때문에 전결을 대상으로 부과하게 되었다. 따라서 각 군현에서 수취하는 대동세는 각 군현의 토지 규모에 따라 차이가 났으며, 일단 대동세에 포함된 각종 공물과 역에 대해서는 추가 징수하지 않는 것이 원칙이었다. 이러한 원칙을 깨뜨리는 주요 원인은 관아에서 불시로 징발하는 역에 있었는데, 이에 대해서는 정부 차원에서 최대한 자제하였다.

공물가 인하를 핵심 내용으로 하는 공안 개정론과 달리 대동법에서는 공물가 지급액이 늘었다. 공물을 마련하거나 혹은 제작하고 수송하는 현실적인 경비를 공물가 내에 포함시켜 상납 과정에서 추가 징수의 폐단을 막고자 한 것이다. 이런 원칙은 각 군현에 똑같이 적용되었다. 한편 방납에 참여하였던 사주인은 대동법을 시행하여 공물 조달의 역할을 공식적으로 인정받았다.

대동법은 공물을 안정적으로 조달하고 백성들에 대한 부당한 수탈을 방지하기 위해서 대동사목 안에 여러 가지 안전장치를 마련하였다. 바로 풍흉에 따른 불균형을 고려한 수취 방식, 공물주인의 물자조달을 감독하는 행정 장치 등이었다.

처음 실시된 경기도 대동법은 그 시행 세칙[事目·事例]이 전하지 않아 자세한 내용을 알 수 없다. 그러나 단편적인 기록에 따르면, 토지 1결(結)당 쌀 16두(斗)씩을 부과·징수하여, 그중 14두는 선혜청에서 중앙에 납부하는 경납물(京納物)을 구입하는 비용으로 공인에게 지급하게 하였다. 그리고 나머지 2두는 수령에게 주어 그 군현의 공(公)·사(私) 경비로 쓰게 한 것으로 나타났다.

대동법은 각 군현에서 중앙 각사에 개별적으로 상납하던 공물을, 군현 소속 토지에 근거하여 대동미로 전환시켰을 뿐 아니라, 지방관아의 온갖 경비까지 대동미에 포함시킨 데서 농민의 편익을 크게 도모한 제도였다. 그리하여 대동법은 농민의 열망 속에 1623년(인조 1) 강원도·충청도·전라도에도 확대하여 실시되었다.

그러나 인조 즉위년과 이듬해의 잇단 흉년과 각 지방의 특수성을 고려하지 못한 시행 세칙의 미비, 이를 틈탄 지주·방납인들의 반대 운동으로 인하여 1625년 강원도를 제외한 충청도·전라도의 대동법은 폐지되고 말았다. 대동법의 확대 실시는 이로 인해 한때 중단되었다. 그러나 이른바 남방토적(南方土賊)이라 부른 조직적인 농민 단체를 비롯한 농민들의 저항이 날로 확산되고, 재정의 핍박이 병자호란으로 인하여 더욱 가중되자, 대동법의 확대 실시는 불가피하게 되었다.

1654년 조익(趙翼)·김육(金堉) 등 대동법 실시론자들이 시행 세칙을 새롭게 수정·보완하여 충청도에 다시금 대동법을 실시하게 되었다. 뒤이어 그 성공적인 결과로 『호서대동사목(湖西大同事目)』에 기준하는 대동법이 각 도별로 순조롭게 확대되어 갔다. 그리고 앞서 실시된 경기도·강원도의 대동법도 이에 준하여 개정되어 대동법은 선혜청이 관장하는 하나의 통일된 재정 체계를 이루게 되었다. 다만, 함경도·황해도·강원도의 대동법은 그 지역적 특성으로 인하여 군현별로 부과·징수를 상정하는 이른바 상정법(詳定法)의 특이한 규정을 두게 되었다.

대동법의 제정 자체가 지니는 의의나 그 실시가 미친 영향은 매우 긍정적으로 평가되고 있다. 우선 재정사 측면에서는 잡다한 공(貢)·역(役)을 모두 전결세화하면서 정률(定率)로 하고, 그 징수와 지급을 쌀로 하되, 무명이나 베 또는 화폐로도 대신하게 한 사실에서 의의를 찾을 수 있다. 그리고 사회·경제적인 측면에서는 정부에서 필요한 물자를 공인·시인(市人) 등을 통해 조달함으로써 상·공업 활동을 크게 촉진시켰다. 이로써 여러 산업의 발달과 함께 전국적인 시장권이 형성되고 도시의 발달을 이루게 되었다. 이는 상품화폐 경제체제로 전환하는 계기가 되었으며, 나아가 상·공인층의 성장과 농촌 사회의 분화를 촉진시켜 종래의 신분 질서와 사회 체제가 이완·해체되는 데에도 일정한 영향을 미쳤다.

[참고문헌]
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■ [집필자] 박도식