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[정의]
배를 이용하여 국가의 세곡을 수도인 한양으로 운반하는 시스템.

[개설]
배를 이용하여 대량의 세곡을 한꺼번에 운송할 수 있는 조운은 국가의 재정 운영에 필수적인 요소였다. 조운은 그 운영 주체에 따라 크게 관선 조운(官船漕運)과 사선 조운(私船漕運)으로 나뉘었다. 국초 조선이 구상한 조운은 관선 조운이었다. 관선 조운이 원활히 운영되기 위해서는 조창(漕倉), 조졸(漕卒), 항로 등이 안정적으로 확보되어야 했다. 이러한 부분에 대한 제도적 정비가 태종대부터 본격적으로 이루어졌고, 이후 15세기 지속적으로 정비되면서 그 내용이 『경국대전』에 실리게 되었다.

그러나 16세기 이후 관선 조운의 운영이 침체되었고, 이에 따라 사선에 의한 조운이 운영되기 시작하였다. 조선후기 대동법(大同法) 시행 등으로 운반해야 할 세곡량이 크게 증가하자 사선 조운은 더욱 활기를 띠었으며, 특히 경강상인(京江商人) 등 상인들의 참여가 두드러졌다.

[제정 경위 및 목적]
일반적으로 배를 이용한 운반은 육로를 통한 운반인 육운(陸運)에 비하여 많은 양을 경제적으로 운반할 수 있는 이점이 있었다. 이 때문에 고려와 조선같이 현물 수취에 의존하여 국가 재정을 운영하던 왕조들은 조운제도를 정비하기 위하여 지속적인 노력을 기울였다.

고려말 통치제도가 문란해지고 더욱이 왜구의 창궐이 심해지면서 고려의 조운제도는 정상적인 운영이 불가능해졌다. 특히 왜구에 의한 조운선 침탈 등으로 고려는 조운에 의한 세곡 운반을 포기하고 육운에 의존하였다. 그러나 운반비가 매우 비싸고 대규모 운송이 어려운 육운의 특성 때문에, 국가 재정의 확보는 난항을 거듭하였다. 결국 이러한 점은 고려가 멸망하는 한 원인이 되었다.

고려말의 이러한 실상을 경험한 조선의 지배층은 건국과 동시에 조운제도의 정비에 관심을 기울였다. 고려에서 사용했던 조창들을 활용하여 조운을 재개하는 동시에, 새로운 조창을 신설하여 소속 고을을 조정하기도 하였다. 한양으로 천도를 준비할 때에도 조운의 가능 여부를 최우선의 조건으로 고려하기도 하였다. 조운 정비는 특히 태종대와 세조대에 두드러지게 이루어졌다.

[내용]
조운을 통한 세곡 운송은 각 지역의 조창에 세곡이 집결된 이후 이루어졌다. 국가에서는 각 지역마다 조창을 설치하고, 해당 조창에 세곡을 납입할 고을들을 선정하였다. 이들 고을은 서울에 바칠 세곡을 각 조창에 정해진 기일까지 납입해야 했다. 이후 조운선에 이들 세곡을 적재하여 서울의 창고에 납입하면 되었다. 이때 조운선과 활용 인력이 어디에 소속되어 있는가에 따라 관선 조운과 사선 조운으로 나뉘는데, 국초 정부에서 채택한 것은 관선 조운이었다. 따라서 조운제도의 정비에는 조창의 설치와 관리, 그에 따른 항로의 고정, 조운선의 확보와 유지, 조운선을 운용할 인력의 확보 등이 수반되어야 했다.

조창의 경우, 고려시대의 조창을 복구하여 활용하는 한편으로 새로운 조창을 신설하거나 혹은 기존 조창을 통폐합하기도 하였다. 먼저 경상도는 고려시대 조창인 마산창(馬山倉), 통양창(通陽倉)을 활용하고 새로 불암창(佛巖倉)을 신설하였다. 전라도에는 고려시대의 진성창(鎭城倉)과 영산창(榮山倉)의 옛 터에 조창을 복구하였다. 특히 진성창에 복구된 득성창(得成倉)은 이후 위치를 옮겨 덕성창(德成倉)으로 개명하였다가 1488년(성종 18)에 다시 자리를 옮겨 득성창으로 개칭하였다. 이후 세조대에는 전라도 영광 지역에 법성창(法聖倉)을 신설하였다. 충청도의 경우에는 고려시대에 여러 조창이 있었으며, 조선초에도 이를 계승하여 활용하였다. 강원도는 흥원창(興元倉)과 소양강창(昭陽江倉)이 황해도에는 금곡포창(金谷浦倉)과 조읍포창(助邑浦倉)이 있어 조창으로 활용하였다.

국초 조창은 이후 조운제도의 정비에 따라 9개의 조창으로 정리되었고, 이것이 『경국대전』에 수록되었다. 강을 이용하는 조창은 모두 5개였다. 남한강 수운을 활용하는 충주 가흥창(可興倉)에는 경상도 여러 읍과 충청도의 충주를 비롯한 내륙 지방 고을이 소속되었다. 북한강 수운을 활용하는 원주의 흥원창에는 원주 부근의 고을이, 춘천의 소양강창에는 춘천 인근의 고을이 소속되었다. 한편 예성강과 임진강을 활용하는 배천의 금곡포창 강음의 조읍포창에는 황해도 고을이 소속되었다. 바닷길을 활용하는 조창은 모두 4개였다. 아산의 공세곶창(貢稅串倉)에는 충청도 연안 지역의 고을이 소속되었다. 용안의 덕성창과 영광의 법성창, 그리고 나주의 영산창에는 전라도 고을이 나누어 배속되었다.

조창은 세곡의 수납을 관리하고, 각 조창마다 배속된 조운선을 관리하는 역할을 수행하였다. 국가에서는 전함사(典艦司) 소속의 수운판관(水運判官)과 해운판관(海運判官)을 두어 조창을 관리하도록 하였다. 명칭은 창(倉)이었으나, 실제 창고 건물을 보유하지 못한 경우가 대부분이었다.

각 조창은 위치에 따라 강의 길과 바닷길을 활용하였는데, 특히 문제가 되는 것은 바닷길을 활용하는 해운이었다. 장연의 장산곶(長山串), 태안의 안흥량(安興梁), 강화의 손돌목[孫乭項], 영광의 칠산량(七山梁) 등은 각각 뱃길이 험하기로 유명한 곳이었는데 국가에서는 이들 해로에 대한 대비에 각별한 주의를 기울였다. 조운의 시기를 매년(해마다) 2월에서 5월 사이로 정하여 일기가 순할 때 조운하도록 규정하였고, 과적재 등을 엄히 금하였다. 특히 태종대에는 수십 척의 조운선이 침몰하는 사고가 여러 번 일어나자 태안의 안흥량 주변에 조거(漕渠), 즉 운하 조성을 기획하기도 하였다[『태종실록』 12년 11월 16일]. 그러나 지반이 암석으로 이루어져 결국 착수하지 못하였고, 대신 경상도 전세(田稅)를 조령(鳥嶺) 통해 육로로 운반한 이후 충주가흥창에 납입하여 남한강 수운을 활용하는 것으로 결정하였다. 이처럼 내륙의 강을 이용해 수운할 경우 물이 얕은 곳에서는 선원들이 내려 배를 끌어 운반하는 구간이 있었다.

한편 조운선의 확보는 태종대와 세조대에 대대적으로 이루어졌다. 태종은 즉위 직후 251척의 조선을 건조하였고 1410년(태종 10)에는 병선 185척을 건조하였다. 당시 조선의 병선은 맹선(猛船)이라는 배였는데 군사적 목적 외에도 운반용으로 활용이 가능하였다. 1413년(태종 14)에는 다시 조운선 80척을 건조하였다. 세조대에도 전라도의 변산과 완도에서 100척의 조운선을 건조한 기록이 남아 있다.

조운선은 조창에 소속되어 관리되었는데, 각 조창의 세곡 집결량에 따라 선박의 수가 달랐다. 가장 많은 배를 보유한 곳은 전라도 덕성창으로 63척이 있었으며, 가장 적은 경우는 황해도의 금곡포창과 조읍포창으로 각 20척 정도가 있었다. 조운선은 건조 후 8년에 수리하고, 다시 6년 후 수리하며, 6년이 더 지나면 개조하도록 되어 있었다. 즉, 조운선의 수명을 약 20년으로 보았던 것이다.

한편 조운선에 탑승하여 실제 조운 업무를 수행하던 것은 수군(水軍)과 조졸들이었다. 국초에는 수군이 조운 업무를 겸임하였다. 그러나 군사 업무 외에도 해산물 채취, 소금 제조 등으로 수군의 업무가 과중해지고 이에 따라 수군 기피 현상이 증가하면서 조운 업무도 차질을 빚었다. 이에 따라 성종대에는 조운 업무를 담당하는 조졸이라는 역(役)을 신설하였다. 성종 당시 조졸은 모두 4,470여 명이었고 이들을 각 조창에 나누어 배속시켰다. 이후 1472년(성종 3)에는 새로 1,490명의 조졸을 더 선발하여 좌(左)·우번(右番)으로 나누어 교대 근무하도록 하였다[『성종실록』 3년 8월 13일].

[변천]
관선 조운제는 15세기까지 원활히 유지되었으나 16세기부터 차츰 제도의 운영이 어려워져 갔다. 조운선을 확보·유지하는 데 큰 비용이 들었을 뿐 아니라 조졸을 확보하는 데에도 어려움을 겪었다. 이에 관선 조운뿐 아니라 사선 조운도 적극 활용하기 시작하였다.

임진왜란 이후 국가의 운영 체제가 심각하게 파괴되자 관선 조운제는 복구되지 못하고, 사선 조운이 그 공백을 메우기 시작하였다. 특히 조선후기 상품화폐경제의 발달과 더불어 상인들이 성장하였는데, 상인들이 사선 조운의 주역으로 활약하였다. 그중에서도 한양을 중심으로 활동하던 경강상인들은 조운 운영에 적극 참여하였다. 이들은 조운 운영 자체에서 이익을 남기기도 하였고, 또 이를 빌미로 국가에 특권을 요구하기도 하였다. 정조대에는 주교사(舟橋司)를 설치하여 왕이 직접 이들 상인을 제도 안으로 포섭하려는 노력을 시도하기도 하였다.

[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 『속대전(續大典)』
■ 『대전회통(大典會通)』
■ 최완기, 『조선후기선운업사연구 : 세곡운송을 중심으로』, 일조각, 1989
■ 최완기, 「조선전기 조운시고-그 운영형태의 변천과정을 중심으로-」, 『백산학보』 20, 1976.

■ [집필자] 강제훈