역주조선왕조실록

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분야 유형

균역청(均役廳)

서지사항
항목명균역청(均役廳)
용어구분전문주석
상위어균역법(均役法)
동의어균청(均廳)
관련어균역사목(均役事目), 균당(均堂), 경제사(經濟司), 균역절목청(均役節目廳)
분야정치
유형집단 기구
자료문의한국학중앙연구원 한국학정보화실


[정의]
조선후기에 균역법(均役法) 시행에 따른 여러 가지 일을 관장하던 관청.

[개설]
1750년(영조 26)에 균역법을 시행하면서 군포 수취 감소에 따른 부족한 재정을 각 관청에 보충해주기 위해 어염선세(魚鹽船稅), 은여결세(隱餘結稅), 군관포(軍官布), 결전(結錢) 등에서 재원을 마련하고, 이를 징수, 저축, 관리하며 해당 관청에 지급할 목적으로 1751년(영조 27)에 설치했다.

[설립 경위 및 목적]
균역법의 실행 여부와 방법에 대한 논의가 한창이던 1750년(영조 26) 7월 8일에 영의정 조현명(趙顯命)이 「양역변통절목(良役變通節目)」을 내놓았다. 주된 내용은 감필·급대를 관장할 기구로 경제사(經濟司)를 설치할 것, 금위영과 어영청의 군제를 개편할 것, 어염세를 징수할 것, 8도의 환곡 중 50만 석을 경제사로 이관하여 환곡으로 운영할 것, 선혜청(宣惠廳)과 충훈부의 면포를 경제사로 이송할 것 등이었다. 이때부터 균역법의 시행 세칙인 균역사목(均役事目)의 윤곽이 비로소 드러나기 시작하였는데, 이를 관장할 곳으로 경제사라는 기관의 신설이 거론되었다. 「양역변통절목」이 제시된 이튿날 9일에 균역법이 선포되어 2필에서 1필로 양역감반(良役減半)이 결정되었다.

그러자 급대(給代) 재원의 운영을 위한 기구가 당장 필요하게 되었다. 급대란 감필로 손실을 본 기관에 대한 재정 보전을 말하는데, 그 규모가 100만 냥에 이를 정도로 방대하였기 때문에 효율적인 운영을 위해 전담기구가 필요하였던 것이다. 11일에 영의정 조현명이 절목 즉 시행 세칙을 정할 때에 전담하는 청을 설치하지 않을 수 없으니 균역청이라고 이름하고 전의감(典醫監)에 설치하자고 건의하였다. 이에 좌의정 김약로(金若魯)와 우의정 정우량(鄭羽良)이 좋다고 동의하자, 영조는 삼정승의 주청에 따라 비록 임시기구이지만 균역절목청(均役節目廳)이라는 이름으로 전의감에 설치하도록 명하였다. 그리고 바로 이어 최고 책임자에 해당하는 구관당상으로 영의정 조현명 이하 예조 판서 신만(申晩), 이조 판서 김상로(金尙魯), 이조 참판 김상성(金尙星), 부사직 조영국(趙榮國)·홍계희(洪啓禧) 6인을 임명하고, 실무 책임자에 해당하는 낭청 4인을 당상관으로 선임하도록 하여 급대 재원 마련을 위한 방책을 강구하게 하였다. 이로 인해 균역청의 직제와 직무가 어느 정도 틀이 잡히게 되었다.

조현명은 기존의 절목에 수정을 가하여 23일에 17개조에 이르는 「양역변통조목홀기(良役變通條目笏記)」를 마련하였다. 여기에는 그동안 막연하게 제시되었던 급대와 그 재원 마련 방법이 액수와 함께 한층 구체적으로 드러났지만, 전담기구에 대한 언급은 없었다. 충분한 시행 세칙을 마련하기 위한 후속 조처가 계속 이어져 8월 초에 「급대절목(給代節目)」과 「별단(別單)」이 대강 작성되었다. 여기에서 비로소 어염, 진전, 은결, 군관이 재원으로 등장하였다. 그리고 이획, 어염선세, 은여결, 군관포, 분정 등 5개 조항으로 구성된 「균역사목」 초안이 완성되어 1751년(영조 27) 1월에 반포되었지만, 그에 대한 잡음과 원성이 끊이지 않았다. 다시 조현명은 「균역혹문(均役或問)」을, 병조 판서 홍계희는 「균역절목변통사의(均役節目變通事宜)」를 작성하여 올렸다. 이때 홍계희는 감필 급대를 위한 재원으로 결전(結錢) 5전 징수를 제시하였다. 영조가 명정전에서 대소 신료에게 자문을 구한 후, 서울 명정문에서 지방의 유생, 향리, 향군을 불러 모아 놓고 결전 찬반을 물었는데 대부분이 결전을 찬성하자 그날 곧바로 균역청 당상을 4인에서 2원을 추가하여 6인으로 늘려 6도를 나누어 살피도록 하였다.

마침내 영조는 6월 21일에 시임·원임 대신, 비변사 당상, 균역청 당상을 인견한 자리에서 홍계희의 결전 5전을 거두는 방안을 채택하여 확정 지으면서, “관사·창고는 본시 옛 수어청(守禦廳)에 있으니 이를 그대로 균역청이라 일컫고, 그 당상(堂上)은 병조 판서 홍계희, 행사직 조영국으로서 그대로 차하(差下)하도록 하라. 낭청(郎廳) 2원은 비국(備局)의 무랑청(武郞廳)으로써 겸하여 살피도록 하되 지금은 절목이 아직 결정되지 않은 것이 있다. 이 밖에 당상 세 사람은 문랑(文郞) 두 사람으로 차하하되 김치인(金致仁)이 절목을 계하(啓下)하는 동안 그대로 균역청을 살피도록 하라. 삼공(三公)이 구관(句管)하는 것은 한결같이 선혜청의 예에 의거하고 원역(員役)은 요포(料布)가 있는 이예(吏隷)로써 겸차(兼差)하여 쓸데없는 비용을 줄이도록 하라.”[『영조실록』 27년 6월 21일]고 지시하였다. 이날 수어사가 남한산성으로 나가면서 비게 된 구 수어청 건물로 균역청을 옮겨 청사와 창고를 마련하도록 하였다. 바로 이 1751년 6월 21일이 균역청이 정식 창설된 날이다. 그래서 『증보문헌비고』에도 균역청은 균역법이 감필로 처음 실시된 1750년(영조 26)이 아니라, 어염선세·은결·결전으로 감필 보충책을 완성한 1751년(영조 27)이 창설연도라고 기록되어 있다.

결전에 대한 「결미절목(結米節目)」이 9월에 작성됨으로써 그동안 난항을 거듭하던 급대책의 강구가 마무리 단계에 접어들었다. 지금까지의 논의에 회록 조항이 보완되어 마침내 1752년(영조 28) 4월에 균역법의 시행 세칙인 「균역사목」이 최종 완성되었다. 그리고 영조와 대신 및 균역청 관료들이 합석한 자리에서 몇 차례 심의를 거쳐 6월에 인쇄·간행·반포되었다. 이로써 균역청은 명실상부한 국가기관으로 출범하게 되었다.

[조직 및 재정규모]
임원으로는 삼정승이 으레 겸하는 도제조(都提調) 3인, 호조 판서가 반드시 포함되는 제조(提調) 3인, 실직무신(實職武臣)으로 하되 그중 1인은 비변사 낭청(郎廳)이 겸임하는 낭청 3인으로 구성하고, 서리(書吏)와 사역인을 몇 명 두었다.

그러나 창설 초기부터 새로운 청의 설립이 재정 부담을 가져올 것이라는 이유에서 반론이 있었다. 결국 경비 절약책으로 2년 뒤인 1753년에 홍계희의 건의에 의해 선혜청(宣惠廳) 6청 가운데 하나로 합병되어 선혜청의 도제조·제조가 균역청 사무를 겸해 관리하게 되었다. 다만 낭청 1인을 따로 두어 실무를 맡되 상평청(常平廳)·진휼청(賑恤廳)의 사무를 겸해 살피게 하였다. 그리고 서리 2인, 고직(庫直) 1인, 사령(使令) 4인, 문서직(文書直) 1인, 군사 4인을 배속하게 하였다.

대체로 영조 때 균역청의 1년 수입은 동전으로 환산해 약 69만 냥에 이른다. 이는 결전 53.7%, 해세 16.5%, 여결 13.9%, 이획 9.5%, 군관 6.3%로 조성되었다. 이 가운데 52만 냥이 급대 항목으로 지출되었으니, 균역청은 매년 10만 냥 이상의 여유를 가지고 있었다. 19세기 순조 때에 편찬된 『만기요람(萬機要覽)』을 보아도 균역청의 1년 수입은 60만 냥을 넘고 있다. 이 규모는 선혜청과 호조의 1년 예산에 버금가는 수준으로, 균역청의 재정기구적 성격을 말해준다. 정확한 시기는 알 수 없지만, 1895년(고종 32) 탁지부(度支部)가 신설될 때 폐지된 것으로 보인다.

[의의]
균역법 시행에 따른 재정업무를 관장하는 관청으로 설립되어 국가의 주요 재정기관 역할을 하였다.

[참고문헌]
■ 정만조, 「숙종조 양역변통론의 전개와 양역대책」, 『국사관론총』17, 1990.
■ 정연식, 「균역법의 시행과 그 의미」, 『한국사』32, 국사편찬위원회, 1997.
■ 차문섭, 「균역법의 실시」,『한국사』13, 국사편찬위원회, 1981.
■ 차문섭, 「임란이후의 양역과 균역법의 성립」, 『사학연구』10·11, 1961.

■ [집필자] 김덕진