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[정의]
고종 때 국정 전반의 주요 법령과 현안을 심의·검토하여 주요 정책에 반영하던 관서.

[개설]
중추원은 이전에 실직(實職)이 없는 산관(散官)들의 집합소에 불과했으나, 1894년 6월 갑오개혁 때 법률 안건에 대해 자문하는 기능을 부여했다. 1895년 4월 내각 관제가 시행되면서 내각에서 넘어온 정책안에 대해서도 자문하는 기능을 갖게 되었으나 의결 권한은 없었다. 1898년 대한제국 정부는 독립협회와 함께 중추원 관제를 개정하여 의회로 개편하려는 논의를 진행시켰다. 같은 해 11월에는 중추원 개정 관제가 제정되기도 하였으나 이후 독립협회와의 정치적 갈등으로 폐지되었다. 1895년 2월 이후 일본의 영향으로 중추원은 자문 기관의 위상이 더욱 낮아졌고, 1910년 조선총독부 자문 기관으로 개편되었다. 1899년 5월 중추원 관제가 개정되어 다시 관변(官邊)의 자문 기구로 격하되었다.

[설립 경위 및 목적]
1894년 6월 28일 군국기무처는 조선 왕조 국가의 권력 구조를 변경하여 의정부와 궁내부를 분리하였다. 의정부 산하 기관으로는 도찰원, 중추원, 기록국, 전보국, 관보국, 편사국(編史局) 등을 두었다. 도찰원은 개혁의 중심 기관인 군국기무처를 비롯하여 중앙과 지방 관리의 부정행위를 규찰하고 상벌을 시행하는 기구였다. 중추원은 원로 관리와 미취임 관리들의 대기소(待機所)였다. 기록국, 전보국, 관보국, 편사국 등은 공식적인 언론 기관으로서 개혁 법령의 기록과 공보(公報)를 맡았다.

본래 중추부(中樞府) 혹은 중추원이라는 이름은 이미 고려시대부터 나타난다. 조선초기에도 중앙 관청의 하나로서 출납·병기(兵機)·군정(軍政)·숙위(宿衛)·차섭(差攝) 등의 사무를 일시 담당한 적이 있었다. 그러나 세조대 이후로는 일정한 사무 없이 문무 당상관으로서 임직이 없는 자를 우대하는 기관으로 변하고 말았다.

갑오개혁기 중추원은 문관·무관·음관(蔭官) 가운데 자헌(資憲) 이상의 품계를 가지고 실직(實職)이 없는 인사를 단망(單望)으로 선정하여 고문으로 두고 국정을 자문하는 기관으로 출발하였다. 소속 관리로는 우찬성(右贊成)이 겸직하는 원장 1명과 참의(叅議) 1명, 주사(主事) 2명에 불과했다. 중추원에 소속되는 관원으로는 정1품인 원임 의정(議政)은 영중추원사(領中樞院事), 보국(輔國)과 종1품은 판중추원사(判中樞院事), 정2품은 지중추원사(知中樞院事), 종2품은 동지중추원사(同知中樞院事), 정3품은 첨지중추원사(僉知中樞院事)로 부르고, 당하(堂下) 3품 이하는 모두 중추원(中樞院) 원외랑(員外郞)으로 부르도록 하였다.

2차 갑오개혁에서는 중추원을 개편하여 입법부의 기능을 하며 개혁 정책의 발의와 여론을 수렴하는 권력 기구로 개편하려고 하였다. 1894년 11월 21일 군국기무처가 폐지된 반면, 이를 대신하여 중추원 회의의 관제와 장정을 의정부에서 정하도록 하였다. 새로 부임한 주한 일본공사 이노우에 가오루[井上馨]는 개혁 정치를 주도하고 있던 군국기무처의 폐지를 주장하고 군국기무처의 의회 기능을 배제하려고 하였다. 그렇지만 의정부를 1895년 4월 내각 관제로 개편하면서 중추원으로 하여금 내각 회의에서 결의하는 법률 의안에 자문하는 기능을 갖게 하였다.

[조직 및 역할]
1895년 3월 25일 제정된 칙령 40호 중추원 관제급 사무장정에 의하면, 중추원은 실제 국정 전반에 대해 정책을 심의·의정하는 권한을 전혀 확보하지 못하였다. 중추원은 내각의 자문에 응하여 법률, 칙령안과 임시로 내각에서 문의하는 사항을 토의·결정할 뿐이었다. 정책결정 시 내각에서 넘어온 의안 전체를 중추원에서 부결하거나 수정하여도 내각에서 원안대로 시행할 필요가 있을 때는 그대로 시행할 수 있었다. 더욱이 긴급하지 않는 의안만 자문할 수 있다는 단서가 있을 뿐이었다. 1895년 5월 8일 개정된 칙령 86호 공문식에서도 법률 칙령 가운데 긴급히 시행할 것은 반드시 자문할 필요 없이 바로 발포할 수 있게 하였다. 중추원에 소속된 관리는 의장 1명, 부의장 1명, 의관 50명 이하로 규정되었다. 임명은 내각 회의를 거쳐 내각 총리대신이 왕에게 추천한 후 결정되었다. 1895년 3월 26일 관등 봉급령을 제정하여 중추원의 의장과 부의장은 칙임관 2등, 중추원 1등 의관은 칙임관 3등과 4등으로 하였다. 중추원 2등과 3등 의관 등은 주임관으로 임명하게 하였다.

1895년 4월 2일 각령 2호로 중추원 회의급 처무 규정을 제정하여 중추원의 자문 기능은 더욱 축소되었다. 중추원은 내각에서 교부하는 사항에 대해서만 의견을 말할 수 있도록 하였다. 내각의 국무대신과 각 부 협판을 제외하고는 각 관서와 관리·백성에게서조차 상서(上書), 건백(建白), 기타 통신을 수령할 수 없다는 규정을 두어 중추원의 여론 수렴 기능을 결정적으로 제약하였다. 당시 내각 중심의 권력 구조하에서 중추원은 여전히 개혁 관료의 의사 결정을 단순히 자문하는 기능에 머물렀을 뿐만 아니라 실제 개혁 법령을 제정할 수도 없던 기구에 불과했다. 중추원에서 행하는 의안 의결 권한의 대부분 사실상 내각 회의의 결정에 위임되어 있었다.

중추원의 기능이 국정 전반의 주요 정책과 법률의 심의 기관으로 바뀌게 된 것은 대한제국기에 들어서였다. 1897년 3월 23일 제반 법규의 정비와 제정을 담당할 기관으로 교전소(校典所)를 중추원 아래에 두도록 하였다. 같은 해 6월 27일에는 사례소(史禮所)를 중추원으로 옮기기도 하였다.

1898년 3월 19일 의정부 찬정 심상훈은 그동안 유명무실했던 중추원 관제 개정안을 제기하였다. 중추원의 침체는 의정부에 자문하는 기능이 없었기 때문이라고 보고 중추원 관제와 회의 규정 강화를 주장하였다. 이어 독립협회는 같은 해 4월 3일 의회원의 설립이 정치상 제일 긴요하다는 입장을 표명하면서 독립협회 회원과 인민들에게 의회 설립의 필요성을 주장하였다. 독립협회는 7월 3일부터 본격적으로 의회 개설 상소를 올렸고, 7월 12일에는 홍범 14조와 새로 정한 법령의 실시를 주장하였다. 7월 20일에는 중추원을 개편하여 의회를 만들 것 등을 상소를 통해 요구하였다. 이에 따라 중추원을 국정 전반의 주요 정책을 토의하고 결정하는 기관으로 개편하려 노력했고 결국 독립협회와 정부의 조정을 거쳐 1898년 11월 2일 중추원 개정 관제가 선포되었다.

개정 관제에서 중추원은 법률(法律)·칙령(勅令)의 제정과 폐지·개정, 의정부에서 토의를 거쳐 왕에게 아뢰는 모든 사항, 칙령에 따라 의정부에 문의하는 것, 의정부에서 임시 건의하는 것에 대한 문의, 중추원에서 임시 건의하거나 백성들이 의견을 올리는 사항 등을 심의 결정하였다. 중추원 소속 직원은 의장 1명, 부의장 1명, 의관 50명, 참서관 2명, 주사 4명으로 정하였다.

개정 관제의 기본 취지는 의정부와 중추원이 행정권과 입법권을 가지고 상호 견제하도록 하는 것이었다. 그러나 실제 중추원의 역할과 범위가 명확하지 않아 양 기구의 역할이 중첩될 가능성이 있었다.

중추원의 의관 임명 방식은, 의관 50명 중 반을 의정부에서 회의하여 고종황제에게 아뢴 다음 결정하도록 하였다. 나머지 반은 인민협회, 곧 독립협회에서 투표하여 선출하도록 하였다. 이로써 중추원은 대의적인 성격을 갖추게 되었다.

1898년 10월 28일과 29일 종로에서 열린 관민공동회에서 헌의 6조를 건의하였다. 고종황제는 중추원 개정 관제를 수용했을 뿐만 아니라 헌의 6조에 자신의 5개조를 더하여 향후 권력 기구의 정비와 개혁 정책의 추진을 약속하였다.

그러나 1898년 11월 4일 독립협회 지도자 17명을 구속하고, 동시에 독립협회를 혁파하라는 조칙을 공포하였다. ‘독립협회가 군주제를 폐지하여 공화정’으로 한다는 익명서를 구실로 삼았다. 이에 정부는 같은 해 11월 12일 다시 중추원 관제를 개정하였다. 인민협회에 의한 민선의원 임명을 삭제하고 의정부의 임명권 행사로 복귀시켰다. 1년간의 임기 제한도 폐지하고 독립협회의 의원 선출권도 삭제했다.

1898년 12월 16일 처음으로 개최된 중추원 1차 회의에서 독립협회 계열의 의관들은 규정되지도 않은 월권행위로 의정부 대신들을 추천하여 물의를 일으켰다. 고종황제는 사태의 책임자들을 의관에서 면관시키고, 군대를 동원하여 만민공동회를 강제 해산시켰다.

대한제국 정부는 1899년 5월 22일 다시 칙령 20호로 중추원 관제를 개정하였다. 11조 단서 조항으로 급한 사정이 있어 자문을 기다리기 어렵거나 일반적인 사례로 행하는 경우 자문하지 않고 직접 황제에게 아뢸 수 있도록 하였다. 또한 중추원 구성원 가운데 칙임 의관 10명은 황제가 임명하고 주임 의관 40명은 의정부에서 임명하며, 주임 의관의 자격을 이전에 품계를 받은 적이 있는 자로 규정하였다. 이로써 의원의 자격을 제한하고 중추원을 관변의 자문 기구로 격하시켰다.

1900년 8월 중추원 의사규칙을 수정·반포하였다. 이는 부의장직이 없어진 개정된 중추원 관제를 반영한 것이었다. 이후 1902년 11월 16일 칙령 20호로 중추원 의관 중 부의장 1명을 다시 설치하였다.

1900년 8월 중추원 의사규칙을 수정·반포하였다. 이는 부의장직이 없어진 개정된 중추원 관제를 반영한 것이었다. 이후 1902년 11월 16일 칙령 20호로 중추원 의관 중 부의장 1명을 다시 설치하였다.

[변천]
1904년 2월 러일전쟁을 일으킨 일본은 1904년 2월 28일 한일의정서를 강제로 조인시켜 정치적·군사적 간섭을 강화하였다. 1904년 2월 28일 중추원 구성원들은 의정부에서 중추원에 자문하는 사항이 전혀 없어 민국 사무를 알지 못하고 중추원을 설치한 의미가 없다고 하면서 사직 상소를 올렸다. 결국 1905년 2월 26일에는 칙령 12호로 중추원 관제를 개정하여 소속 직원을 다시 의장 1명, 부의장 1명, 찬의(贊議) 15명, 참서관 2명, 주사 4명으로 축소하였다. 찬의로 임명될 수 있는 자격은 2년간 현직을 역임한 자로 한정하였다. 이로써 중추원은 의정부를 견제할 수 있는 강제력도 없어졌으며 1895년의 중추원으로 되돌아가게 되었다.

1905년 10월 28일 칙령 46호로 중추원 관제가 개정되었다. 군국 사무는 반드시 중추원에 자문하고 중추원과 의정부의 합의 이후 정책을 시행하여야 한다고 하여 중추원의 위상을 높여 주었다. 그렇지만 1905년 11월 8일 칙령 49호로 중추원 관제에서 일부 인원이 변하여 찬의 8명, 칙임과 부찬의 15명으로 주임관을 변경하였다. 1906년 1월 10일 칙령 2호로 중추원 관제를 일부 개정하였다.

1907년 5월 30일 칙령 32호로 중추원 관제를 다시 개정하였다. 고문관 6명을 왕이 직접 뽑는 것으로 하였으나 새로 임명된 인사들은 대개 일본의 정책을 적극 반영할 수 있는 인물들로 채워졌다. 같은 해 12월 27일 칙령 62호로 중추원 관제를 일부 개정하였다.

1910년 8월 3일 칙령 41호로 중추원 관제를 일부 개정하여 고문관 수를 6명에서 7명으로 늘렸다. 같은 해 8월 일제의 강제 병합으로 10월 1일에는 중추원이 조선총독부 관제 아래 총독부의 자문 기관으로 격하되었다. 총독의 건의에 따라 중추원에는 취조국을 설립하여 대한제국 이전의 옛 관습과 제도를 조사하도록 하였다. 그러나 대부분 친일 귀족과 친일 유지들이 중추원에 속했기 때문에 중추원은 총독부 정책에 대해 백성들을 회유하고 무마시키는 역할을 하였다.

[참고문헌]
■ 『승정원일기(承政院日記)』
■ 『일성록(日省錄)』
■ 『주본(奏本)』
■ 『대한계년사(大韓季年史)』
■ 『속음청사(續陰晴史)』
■ 『관보(官報)』
■ 『일본외교문서(日本外交文書)』
■ 국사편찬위원회, 『주한 일본공사관 기록』1～40, 국사편찬위원회, 1986～1994.
■ 김현숙, 『근대 한국의 서양인 고문관들』, 한국연구원, 2008.
■ 서영희, 『대한제국 정치사연구』, 서울대학교출판부, 2003.
■ 송병기·박용옥·박한설 편저, 『한말근대법령자료집』1～4, 국회도서관, 1970～1972.
■ 이방원, 『한말 정치변동과 중추원』, 혜안, 2010.
■ 이태진, 『고종시대의 재조명』, 태학사, 2000.
■ 주진오, 「19세기 후반 개화개혁론의 구조와 전개: 독립협회를 중심으로」, 연세대학교 박사학위논문, 1995.

■ [집필자] 왕현종