역주조선왕조실록

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절제사(節制使)

서지사항
항목명절제사(節制使)
용어구분전문주석
상위어도절제사(都節制使)
하위어첨절제사(僉節制使)
관련어병마수군절제사(兵馬水軍節制使), 병마절제사(兵馬節制使)
분야정치
유형직역
자료문의한국학중앙연구원 한국학정보화실


[정의]
조선시대 육군과 수군의 군사 요충지에 특별히 설치한 정3품 지휘관직.

[개설]
절제사(節制使)는 조선시대 지방의 군사 요충지에 두었던 거진(巨鎭) 가운데 특별한 의미가 있는 곳에 설치하였던 정3품 지휘관직이다. 조선 일대를 통해 전주를 비롯하여 경주, 의주, 광주(廣州) 그리고 제주도에만 두었다. 제주도에는 목사(牧使)가, 그 외 지역에서는 모두 부윤(府尹)이 겸직하였다. 거진의 장(長)으로서 최고 지휘관이었던 절도사의 명령을 받아 관할 아래에 있는 여러 진(鎭)의 장들에게 하달하는 것이 기본 임무였다. 다만 제주도는 그 지역 사정으로 인해 거의 절도사 역할을 대신하였다.

[담당 직무]
1455년(세조 1) 그동안 동계(東界)와 서계(西界) 지역에만 설치된 군익도(軍翼道)의 체제가 전국으로 확장되는 것을 계기로 지방 군제가 크게 변화했다. 종래까지는 연해 지역에만 설치되었던 군사 기지인 진을 내륙 지방에도 확대시켜 외침의 방위력을 증강시켰다. 특히 요지에 거진을 두고 주변의 여러 고을을 나누어 소속시켜 유기적으로 방어가 이뤄지게 만들었다. 더불어 지휘관과 수령을 겸임하게 해서 군사와 지방 행정의 일체감을 높였다. 그런데 1466년에는 전국적인 관제를 개편하면서 거진 중에서도 매우 특수한 곳에 책임자로 절제사를 두었다. 절제사는 이전의 단련사(團練使)를 바꾼 명칭이다. 전라도의 전주와 제주, 그리고 경상도의 경주가 그곳이다. 이들은 각각 전주부윤(全州府尹), 제주목사(濟州牧使), 그리고 경주부윤(慶州府尹)을 겸했다.

원래 부윤은 종2품 문관의 외관직으로 관찰사와 동격이었다. 그러나 관찰사가 종2품의 병마사를 예겸(例兼)하면서 도내의 최고 지휘관이 되어야 하기 때문에 부득이 절제사의 품계를 정3품으로 낮춰야 했다. 그러므로 절제사는 거진의 장으로서 위로는 주진(主鎭)을 맡았던 절도사의 명령을 받아서 관하(管下)에 있는 여러 진의 장에게 하달하는 것이 기본 임무였다. 또한 이를 통해 군령과 군정(軍政)에 걸쳐서 통솔하고 감독하는 역할을 담당하였을 것이다. 하지만 부윤이 겸하였던 전주와 경주의 절제사가 군사상으로 중요한 역할을 수행했다는 기록은 많지 않다. 그보다 제주목사가 겸한 경우가 자주 등장하는데 제주목사는 군정에 적극적으로 기능하였다.

제주목사는 유일하게 병마와 수군절제사를 겸했다. 이는 제주도의 특수성을 감안한 것인데, 비록 전라도에 속해 있지만 군사나 지방 행정을 독자적으로 처리할 수 있게 하기 위함이었다. 그로 인해 제주의 절제사는 다른 곳의 절제사와 다른 기능을 수행하였다. 먼저 양인 출신이 의무적으로 동원되었던 정병(正兵)의 지휘자인 여수(旅帥)와 대정(隊正)을 제주도에서는 절제사가 직접 시험을 통해 뽑아서 왕에게 보고하였다. 그리고 지방관들의 근무 성적을 평가하여 승진이나 파면시키는 제도인 포폄(褒貶) 역시 제주절제사가 실시하여 주진에 보고했다.

서울과 지방의 군정(軍丁)에 관해서는 6년마다 군적(軍籍)을 작성하여 중앙의 병조에 보고해야 하는데 제주도에서는 절제사가 이를 담당하였다. 한편 지방에서 죄수에게 심문할 때 고문을 해야 할 경우 관찰사에게 보고해야 했는데, 제주도에서는 절제사에게 보고했다. 그때 만약 죄수가 문·무관 같은 특별한 신분의 소유자라면 절제사가 관찰사에게 보고하여 왕에게 아뢰도록 했다.

이렇듯 제주도의 경우 그 특수한 지역 사정 때문에 절제사가 육군과 수군을 겸하며 마치 다른 도의 절도사가 수행해야 할 역할까지 대신하였다.

[변천]
절제사의 전신은 고려말인 1389년(고려 공양왕 1)에 각 도에 파견되었던 원수(元帥)에서 찾을 수 있다. 이것은 도를 단위로 해서 파견되었던 첫 전임 도절제사(都節制使)와 관련이 깊었다. 그 관하에 있던 거읍(巨邑)의 책임자로 나감으로써 해당 도의 도절제사에게서 지휘를 받았다. 얼마 지나지 않아 조선왕조가 개창되고 제도 개편이 이뤄지면서 절제사 제도에도 많은 변화가 생겼다.

태조대로부터 정종대에 걸쳐 중앙에 머물면서 각 도에서 중앙으로 번상(番上)했던 시위패(侍衛牌)를 사병적인 존재로서 영솔(領率)했던 것이 있었다. 하지만 이들은 고려말 원수라는 명칭을 도절제사라는 이름으로 바꾸어 파견했던 경우와는 그 계통이 달랐다. 이때의 절제사는 고려말 이성계가 중외(中外) 군사를 통솔하면서 원수를 혁파하고 1392년(고려 공양왕 4)에 중앙에서 각 도의 군사를 영솔하면서 두었던 절제사의 뒤를 이은 것으로 이해된다. 하지만 1400년(정종 2)에 사병이 혁파되었던 것을 계기로 이때의 절제사도 점차 소멸되었다.

한편 지방군의 경우, 특히 동계(東界)와 서계(西界)는 국방상 중요성 때문에 이른바 익군체제(翼軍體制)에 의한 군익도(軍翼道)가 설치되었다. 그 군익도의 책임자로 도병마사(都兵馬使)를 임명해오다가 1415년(태종 15)부터 절제사로 바꾸었다[『태종실록』 15년 1월 26일]. 그러나 간혹 도절제사가 파견되기도 해서 도내의 최고 지휘관과 직함이 동일해지는 문제가 발생하였다. 1421년(세종 3)부터 도절제사와 절제사를 뚜렷하게 구분함으로써 그런 일이 재현되지 않도록 했다.

1455년(세조 1) 동계와 서계에만 설치되었던 군익도를 전국으로 확장하면서 큰 변화가 일어났다. 군사와 지방 행정의 일치가 도모되면서 중익수령(中翼守令)의 직함이 모도모진중익병마절제사(某道某鎭中翼兵馬節制使)가 되었고, 당상관(堂上官)이 아니면 첨절제사(僉節制使)로 불렀다. 그 나머지의 좌·우익수령(左·右翼守令)의 직함은 모도모진모익병마단련사(某道某鎭某翼兵馬團鍊使)·부사(副使)·판관(判官)이라고 일컫게 했다[『세조실록』 1년 9월 11일].

1458년 다시 중·좌·우익을 혁파하여 진을 두면서 수령의 직함은 주진, 당상관은 모주진병마절제사(某州鎭兵馬節制使)라 하였다. 3품은 첨절제사라 하며, 4품은 동첨절제사(同僉節制使)라 하고, 여러 읍(邑)에 속한 것은 모주도병마단련사(某州道兵馬團鍊使)·부사·판관이라 칭하게 했다[『세조실록』 4년 1월 3일]. 1466년에는 절제사로 확정하였다.

『경국대전』에 의하면 절제사는 정3품으로 전라도 전주에 두어 부윤이 겸하게 했다. 제주도에는 목사가 겸하는 병마수군절제사를 두었다. 경상좌도의 경주에도 두었는데 역시 부윤이 겸했다. 『속대전』에서는 의주에 신설하여 의주부윤(義州府尹)이 겸하게 했다. 대신 전주는 혁파하였다. 『대전통편』에서는 광주에 신설하여 광주부윤(廣州府尹)이 겸직하였으나 『대전회통』에서 이를 혁파하였다. 광주부윤이 유수(留守)로 승격하였기 때문이다.

[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 『속대전(續大典)』
■ 『대전회통(大典會通)』
■ 민현구, 『조선 초기의 군사 제도와 정치』, 한국연구원, 1983.
■ 육군사관학교 한국군사연구실 편, 『한국 군제사(軍制史): 근세 조선 전기편』, 육군본부, 1968.
■ 오종록, 「조선 초기 병마절도사제의 성립과 운용(상)」, 『진단학보』 59, 1985.
■ 오종록, 「조선 초기 병마절도사제의 성립과 운용(하)」, 『진단학보』 60, 1985.

■ [집필자] 윤훈표