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[정의]
조선시대 중앙에서 왕의 명을 받고 외방(外方)에 파견되던 사신의 총칭.

[개설]
왕의 명을 받들고 심부름을 가는 신하, 즉 봉명사신(奉命使臣) 가운데에는 외국에 파견되는 사신과 국내의 지방에 파견되는 사신이 있었다. 이중 지방, 즉 외방에 파견되는 사신을 외방사신(外方使臣)이라 한다. 조선초기 외방사신은 종류가 매우 다양했고, 그 명칭은 파견 지역, 파견 목적과 기능, 사신의 관품(官品)에 따라 달리 불리었다. 관품을 주된 기준으로 하여 분류할 때는 제사(諸使) 또는 ○○사(○○使), 경차관(敬差官), 별감(別監)으로 나뉘며, 그 외 사헌부 관원인 행대감찰(行臺監察)과 분대어사(分臺御史) 및 어사(御史)로도 구분해볼 수 있다.

조선초기에는 고려시대의 외방사신 가운데 일부는 외관으로 편입되고, 새로이 다양한 제사와 경차관이 등장하여 활성화되었다. 특히 1396년(태조 5)에 경차관이 등장하면서 태종·세종조에는 경차관이 외방사신의 중심이 되었다. 제사와 별감의 기능은 점차 축소되고 이를 경차관이 대체해가면서 기능에 따른 사행(使行)의 종류는 더욱 다양해졌으며, 경차관이나 행대감찰 가운데 일부의 사행은 항례화(恒例化)하면서 법전에도 기록되는 등 제도화하였다.

세종조 말 이후에는 중앙(中央) 관료군(官僚群)의 고품계화(高品階化)와 외관의 고품계화에 상응하여 외방사신도 고품계화하여 (도)체찰사(體察使)·(도)순찰사(巡察使)·분대어사 등의 파견이 증가하였다. 나아가 성종조에 이르면 왕의 시종신으로 임명되는 어사의 등장을 보게 되었다.

[담당 직무]
『조선왕조실록』에 외방사신이라는 용어가 처음 보이는 시기는 1409년(태종 9)이다. 이후 『조선왕조실록』이나 『경국대전(經國大典)』에서는 외방에 나가는 사신을 외방사신·외방대소사신(外方大小使臣)·외방제도사신(外方諸道使臣)·제도대소사신(諸道大小使臣)·외방각도대소사신(外方各道大小使臣)·제도봉명사신(諸道奉命使臣) 등으로 표현하고 있다. 외방이라는 용어는 경(京)·외(外), 중(中)·외(外)와 같이 서울이나 중앙에 대한 상대 개념으로 오늘날의 지방과 같은 의미이다.

조선시대에는 지방이라는 표현보다 오히려 외방이라는 표현이 더 널리 사용되었다. 외방사신은 중앙에서 왕의 명을 받들고 지방에 파견되는 사신의 총칭이므로 그 실체는 이전부터 다양하게 존재하였다. 『고려사(高麗史)』 「백관지」에는 외직조에 조선시대의 외관만이 아니라 권설직(權設職)으로 외방에 파견되는 사신까지 포함하고 있다. 이는 고려시대의 외직이 조선시대의 외관직처럼 경관직에 상응하는 직제로 성립되어 있지 않았기 때문이다.

조선초기의 『조선왕조실록』이나 『경국대전』에는 외방사신의 범주에 흔히 『경국대전』의 외관직에 해당하는 관찰사, 수·륙절제사(절도사) 등도 포함되어 있다. 이는 이들의 성격이 외방사신에서 외관으로 넘어가는 과도기였기 때문이다. 이들 사신적 외관은 외방사신과 외관의 중간에 위치한 성격이었으므로, 외방사신과 마찬가지로 봉사인(奉使印)이 지급되었으나 『경국대전』에서는 외관직에 수록되었다. 이러한 성격 때문에 사신적 외관은 조선초기의 여러 가지 문헌에서 경우에 따라서는 외방사신의 범주에 포함되어 있다.

조선초기 외방사신의 종류는 매우 다양했다. 외방 실정 파악과 외관 기능 보완 및 통제를 위해 수시로 외방사신의 파견이 이루어졌고, 파견 지역, 파견 목적과 기능, 관품(官品)에 따라 사신의 명칭도 달라졌다. 그런데 이들 외방사신을 관품을 주된 기준으로 하면 크게 제사, 경차관, 별감 등으로 구분해볼 수 있다. 조선말기의 『증보문헌비고(增補文獻備考)』에서는 제사, 어사, 경차관 등이 직관고의 권설직에 포함되어 있다. 이 중 제사와 별감은 고려시대부터 있어왔지만, 경차관은 조선초기에 처음 등장하는 것이다.

이들 사신의 명칭은 사신의 기능에 따라 구분되어 명명되기도 하고, 파견된 지역에 따라 구분되어 명명되기도 하였다. 파견 지역과 사신의 기능이 함께 고려된 명칭인 경우에는 파견 지역, 사신의 기능, 사신명 등의 순서로 명명되었으니, 경상도군용점고사(慶尙道軍容點考使), 충청도양전경차관(忠淸道量田敬差官), 전라좌도점마별감(全羅左道點馬別監) 등이 그 예이다.

[변천]
조선 태조조부터 수시로 파견되던 제사는 세조·성종조에 이르러 체찰사와 순찰사의 기능이 세분되어 다양해지고 권위도 하락하면서 이들을 품계를 기준으로 구분하는 의식이 나타나고, 이러한 체찰사와 순찰사의 기능 변화는 1488년(성종 19)의 수품칭호(隨品稱號) 규정을 만들게 하였다. 제사는 사신이 수행하는 기능에 따라 매우 다양한 명칭이 사용되었으나, 1492년(성종 23)에 편찬된 『대전속록(大典續錄)』에서는 그동안의 제사에 해당하던 봉명 재상을 정1품은 도체찰사, 종1품은 체찰사, 정2품은 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고 품계에 따라 달리 부른다고 하였다.

1396년(태조 5)부터 파견되기 시작한 경차관은 조선초기에 처음 등장하는 외방사신으로 고려시대나 중국에서는 동일한 명칭을 찾아볼 수 없다. 기능상으로는 고려시대 찰방의 후신이라고 할 수 있고, 명칭은 중국 명나라에서 황제가 파견하던 사신을 흠차관이라고 한 것에 상응하여 제후격인 왕이 보내는 사신의 의미로 경차관이라고 일컫게 되었다.

경차관은 원래 참상관 외방사신을 지칭하는 일반 명사로 그 종류와 기능은 매우 다양했다. 경차관은 제사와 품계의 차이만 지니고 있을 뿐 기능상에서는 제사와 엄격하게 구분되지 않는 것이었다. 제사가 고위직으로서 보다 포괄적인 기능을 지닌 것에 비해, 참상관인 경차관은 보다 전문성을 지닐 수 있었다. 그러나 실제는 구분되지 않고 왕 및 중앙 정부의 필요에 따라 적절하게 제사와 경차관을 보낼 수 있었다.

별감은 고려시대부터 있었던 외방 출사직의 하나였다. 고려시대의 별감은 1105년(고려 예종 즉위)에 군사 지휘를 위하여 참상관을 동계행영별감(東界行營別監)에 제수한 것으로 미루어, 그 이전에 비롯된 것으로 추측되고 있다. 이 시기 이후 고려시대에는 왕의 명령을 각도에 고지하기 위한 제도로 선지별감(宣旨別監)·왕지별감(王旨別監)·왕지사용별감(王旨使用別監), 몽고군을 방어하기 위해 산성에 파견된 산성별감(山城別監)·산성방호별감(山城防護別監), 안렴사를 도와 지방을 통치한 별감, 원나라의 일본 정벌 당시 설치된 둔전의 경영에 필요한 농우·농구·식량 등을 조달하기 위해 지방에 파견한 농무별감(農務別監), 각 도의 인구를 점검하기 위한 제독계점별감(諸道計點別監), 권세가가 점탈한 토지·인구 등을 쇄환하기 위한 제도 쇄권별감(刷卷別監), 왕 등의 질병이나 천재소멸·마장제사(馬場祭祀) 등을 위해 지방에 파견된 외산기은별감(外山祈恩別監)·마장제고별감(馬場祭告別監) 등이 운영되었다.

그런데 조선초기에 이르면 경차관의 등장으로 별감은 고려시대에 비하여 종류가 크게 줄어들었으며, 그 기능도 점차 특수 업무를 띤 것으로 보인다. 또한 제사와 경차관이 관품에 의해 구분되었듯이 별감도 관품이 대체로 4품 이하가 별감으로 파견된 것으로 여겨진다. 별감의 기능에 따라 중요한 업무에는 4품 이하가 파견되었으나 간단한 업무에는 5품 이하나 6품 이하가 파견되었고, 시기에 따라서도 다소 차이가 있었다.

조선초기 외방사신인 제사와 경차관·별감 등은 기능을 달리한 것이라기보다는 품계에 따른 구분이었다. 동일한 기능을 수행하는 외방사신이라도 그 품계에 따라 명칭을 제사·경차관·별감 등으로 달리했다. 이들 외방사신의 파견은 1396년(태조 5) 경차관의 등장 이후 태종조에 이르면 제사·경차관·별감·행대감찰의 다양한 사행이 이루어지면서 종전과는 다른 외방사신의 파견으로 추이가 변화되었다. 태종·세종조에는 경차관이 외방사신의 중심이 되었다. 제사와 별감의 기능은 점차 축소되고 이를 경차관이 대체해가면서 기능에 따른 사행의 종류는 더욱 다양해지고, 경차관이나 행대감찰 가운데 일부의 사행은 항례화하면서 법전에도 기록되는 등 제도화하였다.

세종 말 이후에는 중앙 관료군의 고품계화와 외관의 고품계화에 상응하여 외방사신도 고품계화하여 (도)체찰사·(도)순찰사·분대어사 등의 파견이 증가하였다. 규찰 관서인 사헌부에서 보내는 규찰 관원도 종전의 행대감찰 외에 품계가 높은 분대어사가 파견되고 있었다. 6품에 불과한 사헌부 감찰은 품질이 낮았기 때문에 집의·장령·지평을 품질에 따라 겸임해 보내도록 한 것이었다. 나아가 성종조에 이르면 왕의 시종신으로 임명되는 어사의 등장을 보게 되었다. 이와 같은 변화는 중앙 정계의 변화와도 밀접한 관련을 갖는 것이었다.

[의의]
조선초기 중앙집권화의 실상과 성격을 이해하기 위해서는 외관과 함께 중앙의 외방 통제에 중요한 기능을 담당했다고 여겨지는 외방사신이 중요하다.

[참고문헌]
■ 김순남, 『조선초기 체찰사제 연구』, 경인문화사, 2007.
■ 김순남, 「조선 초기 진휼사신의 파견과 진휼청의 설치」, 『조선시대사학보』 41, 2007.
■ 임선빈, 「조선초기 외관제도 연구」, 한국정신문화연구원 한국학대학원 박사학위논문, 1997.
■ 임선빈, 「조선초기 '외방사신'에 대한 시론」, 『조선시대사학보』 5, 1998.

■ [집필자] 임선빈