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[정의]
군자감에 소속된 창고.

[개설]
조선은 건국 초부터 군사상 필요한 물자를 관장하는 군자감(軍資監)을 설립하고, 군자창을 설치하였다. 군자창은 유사시에 군수 물자로 사용하기 위해 설정한 각 지역의 군자전(軍資田)의 전세(田稅)를 수납하여 비축하였다. 군자창에 비축된 곡식은 태종대에 1백50만석에 달할 때도 있었으나[『태종실록』 9년 1월 18일], 조선전기 동안 대체로 50만석 정도를 유지하였다[『성종실록』 15년 8월 3일].

그러나 16세기 후반인 명종·선조 때에 이르면 그 비축량이 극도로 축소되었다. 그것은 계속된 흉년과 기근으로 군자곡(軍資穀)이 씨앗으로 쓸 종자곡이나 백성 진휼에 쓸 진자곡(賑資穀)으로 전용되었기 때문이다. 흉년으로 인해 이를 보충할 수세량도 감소하였고, 군자곡에서 지출한 환자곡(還上穀)이나 종곡을 돌려받지 못하는 경우도 많았다. 그리하여 1568년(선조 1)에 밝혀진 중앙의 비축량은 10만석이 채 못 되는 것으로 나타났다. 그 뒤 임진왜란을 겪으면서 군량미 비축의 중요성이 재고되었으나, 별 대책은 나오지 않았다.

군자창에 저장된 곡식은 전쟁 등 국가의 비상사태를 대비하기 위해 비축하는 것으로서 원칙적으로 일반 재정으로 사용될 수 없었다. 그러나 조선후기에도 전기와 마찬가지로 잦은 재해 등으로 인하여 진휼곡이나 환자곡으로도 사용되었다.

[제정 경위 및 목적]
군자창은 중앙과 지방에 각각 설치되어 있었는데, 중앙에는 호조(戶曹) 내 군자본감(軍資本監), 용산(龍山)에 있는 군자강감(軍資江監, 강창(江倉)), 송현(松峴)의 군자분감(軍資分監, 별창(別倉)) 등이 있어 각각 지방에서 올라오는 군자곡을 저장하였다. 군자본감 창고는 한양을 새로 만들 때 광흥창(廣興倉)·풍저창(豊儲倉)과 함께 광통교(廣通橋)에 설치하였으며, 용산의 군자강감은 1413년(태종 13년) 4월에 84칸의 규모로 지어졌다. 한편 지방의 군자창은 대부분 군현 단위로 산성(山城) 안이나 혹은 관아(官衙) 내에 설치되었다. 이들 지방 군자창은 주창(州倉)·읍창(邑倉)이라고도 부르며 보통은 의창(義倉)과 분리해서 설치하였으나, 지방에 따라 하나로 합쳐 설치한 곳도 있었다.

중앙의 군자창은 전국 각지에서 거두어들인 군자곡을 저장하는 창고로서, 여기에서 잡직(雜職)·액정(掖庭)에 소속된 각 아문 장교(衙門將校) 등의 급여인 요록(料祿)을 지급하였다. 또 군자창에는 별창을 설치하고 잡곡을 저장해 두었다가, 백성에게 빌려 주고 가을 추수기에 빌려 준 본전만큼 곡물을 회수하였다. 그러나 뒤에는 대여 업무의 수수료와 자연 소모량을 보충하기 위해 1년에 1~2할의 이자를 받았다. 그리고 군자창은 10년마다 번고[反庫], 즉 창고의 물건을 전수·조사하였으며, 오래된 곡식은 다른 여러 관사(官司)의 별창·상평창(常平倉)의 곡식과 교환하여 비축하였다.

[내용]
군자창은 군자전과 군자전에 임시로 예속된 가속군자전(假屬軍資田)의 수입, 그리고 둔전(屯田)·염법(鹽法)의 운영 등을 통한 보조 수입으로 곡식을 비축하였다. 군자전은 민전(民田) 위에 설정된 국가 수세지(國家收稅地)였다. 군자전으로 설정된 민전은 대체로 생산력이 낮은 토지[田地]였으며, 경제적 기반이 미약하였던 농민의 경작지가 대부분이었다. 따라서 가족의 노동력에 의존하는 자가소경(自家所耕)이 지배적인 경작 형태였던 것이다. 그리고 군자전의 전호(佃戶), 즉 경작자가 짊어졌던 실질적인 부담은, 수령·향리 등의 법외(法外) 수탈로 인하여 개인수조지(個人收租地)의 전호가 짊어졌던 부담과 크게 차이 나지 않았다. 군자전에서 거둔 세곡(稅穀)은 일부가 서울의 군자창에 보관되었지만, 대부분은 지방 소재의 군자창에 보관되었다.

[변천]
군자창은 전쟁이나 재난 등에 대비하여 군자곡을 비축하는 것이 기본 업무였다. 군자곡은 쌀·콩 등 곡식을 현물로 저장해 놓은 것이다. 그런데 오랫동안 군자곡을 비축만 해 놓으면 자연적인 부패를 막을 방법이 없었다. 또 벌레나 쥐·참새 등에 의한 감축율도 적지 않았다. 쌀이나 콩의 저장 연한은 5~7년 정도였다. 이 기간이 지나기 전에 비축해 놓은 묵은 곡식을 새 곡식으로 바꾸어 넣어야 했다. 이를 개색(改色)이라고 한다. 이러한 취지에서 봄철 춘궁기 때 농민들에게 낮은 이율로 대출해 주었다가 가을철에 1/10 정도의 이자를 붙여 거두어들이는 방법을 채택하였다. 이렇게 법으로 정해진 십일취모법(十一取耗法)을 잘 지키기만 해도 큰 문제는 발생하지 않았을 것이다. 그러나 군자창을 운영하는 관리들은 곡식을 주고받을 때 여러 가지 이름으로 된 수수료를 붙이는가 하면, 각종 잡세까지 거둬 군자창은 원래의 기능을 잃고 영리 기관으로 전락해 갔다.

[참고문헌]
■ 이장우, 『조선 초기 전세 제도와 국가 재정』, 일조각, 1998.
■ 김용곤, 「조선 전기 군량미의 확보와 운송」, 『한국사론』 7, 1980.
■ 이명화, 「조선 초기 군자(軍資) 정책과 운영 실태」, 연세대학교 석사학위논문, 1985.

■ [집필자] 김종수