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[정의]
고려후기와 조선시대 산림 및 소택(沼澤)을 관리하고 공장(工匠) 및 국가적인 공사와 도자·야금 등을 관장하던 관서.

[개설]
사공(司空), 동관(冬官), 수부(水府), 수부(水部), 수조(水曹), 예작(例作) 등으로 불리기도 하였다. 공조는 설치 이후 산림과 소택 등을 관리하며 국가적인 공사 등을 관장하거나 수철(水鐵) 등의 물품을 조달하기도 하였다. 조선시대에는 예하에 속사(屬司)로 영조사(營造司)를 비롯한 3개의 부서를 두었고, 속아문으로 상의원(尙衣院) 등을 두었다. 1894년(고종 31)에 혁파되었다.

[설립 경위 및 목적]
공조는 고려후기인 1298년(고려 충렬왕 24) 앞서의 공부나 공관 등을 계승하여 설치되었다가 1308년(고려 충렬왕 34)에 혁파되었다. 이후 공조는 공부·공관이나 전공사(典工司) 등이 변경되었다가 1389년(고려 공양왕 1)에 다시 설치되었다.

공조는 이후 조선 건국 직후인 1392년(태조 1) 7월 문무백관 관제 반포 시에 고려말의 제도를 계승하여 육조의 하나로 다시 설치되었다. 이후 조직 정비 과정에서 1410년(태종 10) 7월 공조서가, 1413년(태종 13) 7월에는 위의색(威儀色)이 합병되었고, 1414년(태종 14) 12월에는 별안색(別鞍色)이 합병되기도 하였다.

[조직 및 담당 직무]
고려후기 충렬왕 때 설치 당시에는 상서와 시랑·낭중·원외랑 등으로 편제되었고, 공양왕 때 다시 설치했을 때는 판사·판서·총랑·정랑·좌랑 등으로 편성되었다. 조선 건국 직후 설치 당시에는 병조에 준하여 정3품 전서 2명, 정4품 의랑 2명, 정5품 정랑 2명, 정6품 좌랑 2명, 정7품 주사 2명을 두었다.

이후 공조의 조직 정비 과정은 육조의 정비와 맥락을 같이하며 진행되었다. 즉 1403년(태종 3) 전서 1명이 감축되었고, 1405년(태종 5)에는 정2품의 판서 1명을 설치하는 한편 나머지 전서 1명을 혁파하는 대신 좌·우참의를 각각 설치하였다. 동시에 정4품 의랑이 혁파되면서 정랑과 좌랑의 정원이 각 3명으로 증원되었다. 주사는 1395년(태조 4) 2월에 혁파되었다. 이 같은 직제의 정비 과정은 표면적으로 문란한 관직제도의 정비와 재정 절감 등을 표방하고 있으나, 궁극적으로는 육조의 기능 및 위상 강화로 이어졌으므로, 이는 왕권 강화를 위한 조치였다.

이후 1416년(태종 16) 추가로 종2품의 참판 1명이 설치되는 한편 좌·우로 분리되었던 참의 정원이 1명으로 축소되었다. 이후 참판의 정원에 변화가 있으나 대체적인 골격이 유지되다가 『경국대전』에서는 정2품 판서 1명, 종2품 참판 1명, 정3품 참의 1명, 참지 1명, 정5품 정랑 3명, 정6품 좌랑 3명으로 규정되었다. 한편 공조 소속의 잡직으로는 공조(工造) 1명, 공작 2명이 있었고, 이속으로 서리 30명, 고직 1명, 대청직 1명, 사령 25명, 군사 2명이 속해 있었다.

공조는 고려후기 설치 당시 공관 등의 업무를 계승, 산택이나 공장·영조 등의 일을 관장하였다. 1392년 설치 당시에는 장인(匠人)과 제작 등의 일을 관장하도록 규정되었고, 1405년에는 산택·공장·토목·영선·둔전(屯田)·염장(鹽場)·도야(陶冶) 등을 관장하도록 규정되었다가 이후 세종대 일부 개편되어 『경국대전』에서는 산택·공장·영선·도야 등을 관장하도록 규정되었다. 공조의 업무는 1405년에 제정된 이후 『경국대전』에 규정된 속사의 업무를 통해서 구체화되었다.

<공조 속사의 업무 분장>

* 공야사는 기록에 공치사(攻治司) 등으로 등장하나, 『경국대전주해』에 근거해 공야사로 기록함

공조는 이 밖에도 중국에 조공할 금·은의 조달을 주관하거나[『태종실록』 6년 윤7월 18일] 대가(大駕)의 위세를 드러내기 위한 치장을 전담하는[『태종실록』 17년 7월 6일] 등의 역할을 수행하기도 하였다.

공조의 속아문은 1405년에는 선공감(繕工監)·사재감·공조서·도염서·침장고·별안색·상의원·상림원과 동·서요(東·西窯)·각 도의 염장·둔전 등으로 규정되었다가 『경국대전』에서는 상의원·선공감·수성금화사(修城禁火司)·전연사(典涓司)·장원서(掌苑署)·조지서(造紙署)·와서(瓦署) 등으로 개정되었다. 관사는 서부 적선방(현: 종로구 세종로 일대)에 위치하였으며, 형조 남쪽에 있었다.

[변천]
공조의 역할은 이후에도 큰 변화 없이 유지되는 가운데 고종대 편찬된 『육전조례(六典條例)』에는 이 밖에도 연황모(連黃毛)·흑칠소함(黑漆梳函)·대우산(大雨傘) 등의 진상과 가례(嘉禮) 때나 혹은 산실청(産室廳) 설치 때, 칙사 접대 등에 필요한 물품을 조달하는 역할을 맡기도 하였다.

한편 조선후기에는 관원의 성분에 변화가 있었다. 공조는 육조의 서열에서 가장 하위인 위상을 가졌다. 이런 전통은 대개 고려시대 이후에 이어져 내려오던 것이었다. 관서의 위상은 관원 성분에도 변화를 가져와 본래 문관만 공조 관원에 제수되던 것이 인조대에 이르면 음관(蔭官)이 제수되는 자리로 변화하였다[『인조실록』 8년 7월 2일]. 이를 개선하고자 1636년(인조 14)에는 문관과 무관을 가려서 차임하도록 하도록 하였고[『인조실록』 14년 4월 18일], 1686년(숙종 12)에는 공조를 포함 호조·형조의 낭관 중 각 1명을 무신에서 선발하도록 하였다[『숙종실록』 12년 6월 3일].

관원 성분의 변화는 조선후기 행정 체계 내에서 공조의 위상과도 관련되었다. 이 점은 비변사와의 관계 속에서 드러나는데, 비변사의 구성원으로 육조의 대부분 판서가 참여하는 반면 공조 판서는 끝까지 참여하지 못하였다. 조선후기 정치나 행정에서 비변사가 차지하는 역할을 감안한다면 공조의 위상을 짐작게 하는 대목이다.

한편 조선후기는 영·정조대 새롭게 설치된 준천사(濬川司)와 주교사(舟橋司)가 속아문으로 편입되었고, 고종대 편찬된 『대전회통』단계에 이르면, 속아문 가운데 수성금화사와 전연사가 혁파되었다. 1894년(고종 31)에 혁파되었다.

[참고문헌]
■ 『경국대전(經國大典)』
■ 『대전회통(大典會通)』
■ 『육전조례(六典條例)』
■ 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
■ 『동국여지비고(東國輿地備考)』
■ 한충희, 『조선초기 관아연구』, 사람, 2005.
■ 한충희, 『조선초기 육조와 통치체계』, 계명대학교출판부, 1998.
■ 한충희, 『조선초기의 정치제도와 정치』, 계명대학교출판부, 2006.

■ [집필자] 이근호